Parere n. 78/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il Ministero della difesa chiede di chiarire se l'attuale quadro normativo, in particolare il combinato disposto dell'art. 547 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, e dell'art. 464, comma 5, del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, consenta di ritenere gratuito l'uso dei beni demaniali destinati agli Organismi di Protezione Sociale, indipendentemente dal soggetto affidatario, quindi sia quando la concessione sia accordata a organizzazioni costituite tra il personale, sia quando sia affidata a enti o terzi gestori. Il Ministero sostiene che la disciplina vigente avrebbe spostato il criterio rilevante dalla natura soggettiva dell'affidatario alla destinazione del bene a finalità istituzionali di protezione sociale, superando le conclusioni del precedente parere del Consiglio di Stato n. 3345/05, secondo cui la gratuità opererebbe per l'inquadramento degli organismi nell'Amministrazione della difesa o per la gestione diretta delle attività, mentre negli altri casi graverebbe sui concessionari l'obbligo di corrispondere i canoni o indennizzi dovuti.

Il parere

Il Consiglio di Stato non definisce ancora la questione interpretativa e dispone un supplemento istruttorio. Rileva che l'art. 547 del d.lgs. n. 66/2010 consente la concessione in uso di locali demaniali, mezzi, strutture, servizi e impianti alle organizzazioni costituite tra il personale oppure a enti e terzi, ma rinvia espressamente a un regolamento, da emanarsi di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, per determinare consistenze, valore degli apporti e relative norme d'uso, nonché le modalità delle concessioni e delle attività connesse. Chiede quindi al Ministero della difesa di precisare se sia stato avviato l'iter di approvazione del regolamento, quale ne sia lo stato, se sia stato coinvolto il Ministero dell'economia e delle finanze e se risultino contenziosi pendenti sulla corresponsione dei canoni per l'utilizzo di aree demaniali da parte degli Organismi di Protezione Sociale. Il Ministero della difesa deve inoltre trasmettere la richiesta di parere al Ministero dell'economia e delle finanze, che dovrà comunicare direttamente alla Sezione il proprio orientamento. La trattazione è rinviata a un'adunanza da fissarsi nel terzo trimestre del 2026.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 547 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  Al fine di assicurare gli interventi di protezione sociale a favore del personale militare e civile delle Forze armate e dei loro familiari, sono concessi in uso alle organizzazioni costituite tra il personale dipendente ai sensi dell'articolo 1475, oppure a enti e terzi, i locali demaniali, i mezzi, le strutture, i servizi e gli impianti necessari per i predetti interventi.

  La disposizione prevede la possibilità di concessione dei beni demaniali sia alle organizzazioni costituite tra il personale sia a enti e terzi, ma rinvia a un regolamento concertato con il Ministero dell'economia e delle finanze la disciplina delle consistenze, del valore degli apporti, delle norme d'uso e delle modalità di concessione; secondo la Sezione, tale rinvio impedisce di ritenere già definito il regime della gratuità.

• art. 464, comma 5, d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  È richiamato dal Ministero in combinato disposto con l'art. 547 del Codice dell'ordinamento militare per sostenere la gratuità dell'uso dei beni demaniali destinati agli Organismi di Protezione Sociale, ma il parere non definisce in via conclusiva la portata interpretativa della disposizione.

• art. 465, comma 2, lettera b), d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  È richiamato per evidenziare che gli Organismi di Protezione Sociale perseguono anche la finalità di rafforzare i rapporti tra il personale militare e l'ambiente sociale esterno.

• art. 1469 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  È richiamato nel quadro normativo concernente la protezione sociale del personale militare.

• art. 1470 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  È richiamato nel quadro normativo concernente la protezione sociale del personale militare.

• art. 1475 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  È richiamato dall'art. 547 quale disposizione ai sensi della quale sono costituite le organizzazioni tra il personale dipendente destinatarie delle concessioni.

• art. 24, comma 3, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  È richiamato per la previsione degli enti e organismi destinati alla realizzazione della protezione sociale.

• Parere Consiglio di Stato n. 3345/05

  in tutti i casi in cui l’Amministrazione della difesa incardini gli organismi di protezione sociale nel proprio ambito, oppure quando provveda alla gestione diretta delle attività, l’uso dei beni dello Stato non può che essere gratuita; al di fuori di tali ipotesi sussiste l’obbligo dei concessionari di corrispondere i canoni o indennizzi dovuti.

  Costituisce il precedente interpretativo rispetto al quale il Ministero sostiene che il nuovo quadro normativo abbia superato la distinzione tra gestione pubblica o interna e affidamento a soggetti esterni; la Sezione rinvia ogni valutazione conclusiva dopo l'integrazione istruttoria.

• Parere Consiglio di Stato n. 335 del 21 settembre 2006

  È indicato dal Ministero come precedente parere sulla medesima questione, fermo il riferimento motivazionale della Sezione al parere n. 3345/05.

Massime di principio

• Quando una disposizione primaria prevede la concessione in uso di beni demaniali per finalità di protezione sociale ma rinvia a un regolamento concertato con altra amministrazione per disciplinare valore degli apporti, norme d'uso e modalità di concessione, il regime economico dell'utilizzo non può essere ritenuto definitivamente desumibile dalla sola disposizione primaria senza verificare il contenuto e lo stato di adozione del regolamento.
• La destinazione del bene demaniale a una finalità di interesse pubblico non consente automaticamente di affermare la gratuità della concessione, quando la disciplina legislativa demanda a una fonte regolamentare la determinazione delle modalità di concessione e degli apporti dovuti.
• Prima di definire una questione interpretativa con rilevanti implicazioni patrimoniali per l'amministrazione, il Consiglio di Stato può disporre un'integrazione istruttoria diretta ad acquisire lo stato di attuazione della normativa, il coinvolgimento dell'amministrazione concertante e l'eventuale esistenza di contenziosi sulla medesima materia.

Come è indicizzato