Sentenza n. 634/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli interessati hanno impugnato l’ordinanza comunale che ha applicato la sanzione di 20.000 euro per non avere demolito il primo piano dell’immobile, come ingiunto nel 2016 con un termine di novanta giorni. L’ordine era stato confermato dalla sentenza del TAR del 2018, non appellata. In primo grado i ricorrenti avevano sostenuto che l’autotutela comunale del 31 maggio 2017, con cui erano stati ritirati un primo accertamento di inottemperanza e i conseguenti atti di acquisizione e sgombero, avesse travolto anche l’ordine demolitorio; che l’intervento dovesse essere assoggettato all’art. 33 anziché all’art. 31 del d.P.R. 380/2001; che fosse stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento; che il Comune non avesse considerato la disponibilità a demolire manifestata nell’aprile 2025 e la disciplina del decreto “Salva Casa”; e che la pendenza dell’appello sulla successiva acquisizione dell’immobile impedisse o differisse la sanzione. In appello sono stati articolati sei motivi: nullità della sentenza per asserita incompatibilità del presidente del collegio, già componente di un collegio che aveva deciso una diversa controversia tra le stesse parti; erronea interpretazione dell’autotutela del 2017; erronea declaratoria d’inammissibilità della contestazione sul regime dell’art. 33; erronea applicazione dell’art. 21-octies e omessa considerazione della comunicazione dell’aprile 2025 e delle sopravvenienze normative; violazione di buona fede e correttezza; rilevanza della pendenza del giudizio sull’acquisizione. Gli appellanti hanno inoltre chiesto la riunione con il distinto appello relativo all’acquisizione.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR, con precisazioni motivazionali. Ha negato la riunione: i due giudizi riguardano atti e petitum distinti, e la questione comune sull’ordinanza del 2017 non comporta pregiudizialità né un concreto rischio di contrasto tra giudicati. Il motivo sulla pretesa incompatibilità del giudice è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato: l’astensione prevista dall’art. 51 c.p.c. riguarda la conoscenza della medesima causa in un diverso grado, mentre il precedente invocato aveva deciso una controversia autonoma, relativa a un diverso atto e nello stesso grado; la conoscenza di questioni connesse e il richiamo al precedente non dimostrano un convincimento precostituito. È infondato il motivo sull’autotutela: l’ordinanza del 31 maggio 2017 ritirava il primo accertamento di inottemperanza e gli atti conseguenti di sgombero e acquisizione, ma non l’ordine demolitorio del 2016, menzionato solo per identificare il comando rimasto ineseguito. Il rapporto di presupposizione non consente di dedurre che il ritiro dell’atto consequenziale caduchi automaticamente quello presupposto; il successivo rinnovo dell’accertamento è coerente con la persistente efficacia dell’ordine. La censura relativa all’art. 33 è inammissibile perché, pur formalmente rivolta alla sanzione del 2025, richiede di rimettere in discussione la qualificazione delle opere già recepita nell’ordine demolitorio, confermato da sentenza del 2018 passata in giudicato; è comunque infondata nel merito, poiché la sola preesistenza dell’edificio non dimostra che l’intervento dovesse ricadere nell’art. 33. Sull’omessa comunicazione di avvio, il Collegio ha confermato l’applicazione dell’art. 21-octies, precisando che non basta qualificare astrattamente il potere come vincolato: l’amministrazione deve dimostrare concretamente che la partecipazione non avrebbe potuto incidere né sull’an né sul quantum. Tale prova è stata ritenuta assolta, poiché gli argomenti prospettati erano già definiti o inidonei a impedire la sanzione e l’importo, calcolato secondo i parametri regolamentari, eccedeva il massimo consentito ed è stato ricondotto alla soglia legale di 20.000 euro; i criteri di calcolo non erano stati specificamente contestati. È inammissibile, perché nuova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., la distinta censura di violazione dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, non proposta in primo grado. È infondato il richiamo al decreto “Salva Casa”: la comunicazione del 2025 non costituiva una specifica istanza di sanatoria e non produceva effetti sospensivi né riapriva procedimenti definiti. La disponibilità a demolire, manifestata nel 2025 a distanza di anni e subordinata all’assenso comunale, non equivaleva all’esecuzione dell’ordine e non cancellava retroattivamente l’inottemperanza. È infondato anche il motivo sulla pendenza dell’appello relativo all’acquisizione: essa non sospende di per sé l’efficacia degli atti, né risultava una misura cautelare; acquisizione e sanzione sono conseguenze distinte dell’inottemperanza e la sanzione richiede la persistente efficacia del comando e la sua mancata esecuzione, non la definitiva stabilizzazione degli effetti traslativi. Spese del grado integralmente compensate per le peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  L’art. 70 cod. proc. amm. rimette al prudente apprezzamento del giudice la riunione dei ricorsi connessi, senza configurare, in capo alle parti, un diritto alla trattazione congiunta.

  La riunione dei ricorsi connessi è rimessa alla valutazione del giudice e non costituisce un diritto della parte; va disposta quando risponda a effettive esigenze di coerenza decisoria ed economia processuale.

• art. 51, primo comma, n. 4, c.p.c.

  La fattispecie prevista dall’art. 51, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. postula che il giudice abbia conosciuto della medesima causa in un diverso grado del processo, così da essere chiamato a riesaminare una decisione alla cui formazione abbia già concorso.

  La causa di astensione presuppone identità della causa e successione tra diversi gradi; non ricorre per la precedente partecipazione alla decisione, nello stesso grado, di una controversia autonoma, anche se tra le stesse parti e relativa alla medesima vicenda amministrativa.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita e la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 costituiscono conseguenze distinte della mancata esecuzione dell’ordine ripristinatorio: la prima incide sull’appartenenza del bene; la seconda colpisce l’inottemperanza maturata alla scadenza del termine assegnato.

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza ha presupposti autonomi rispetto all’acquisizione gratuita: richiede un valido ordine demolitorio e la sua mancata osservanza nel termine, ma non la definitiva stabilizzazione degli effetti traslativi dell’acquisizione.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Gli appellanti fanno discendere l’applicabilità dell’art. 33 dalla circostanza che le opere avrebbero interessato un edificio preesistente; tale dato, tuttavia, non è di per sé sufficiente a dimostrare che l’intervento dovesse necessariamente essere ricondotto alla ristrutturazione edilizia, anziché al regime assunto a fondamento dell’ingiunzione ormai definitiva.

  La preesistenza dell’edificio non è, da sola, sufficiente a qualificare le opere come ristrutturazione edilizia ai fini dell’applicazione dell’art. 33; inoltre, la qualificazione recepita in un ordine demolitorio definitivo non può essere rimessa in discussione impugnando la successiva sanzione per inottemperanza.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990

  La verifica richiesta dalla disposizione non può, pertanto, arrestarsi all’astratta qualificazione del potere come vincolato, ma postula un apprezzamento puntuale dell’effettiva incidenza che l’apporto partecipativo pretermesso avrebbe potuto esercitare tanto sull’irrogazione della misura quanto sulla sua concreta determinazione.

  Per escludere l’annullabilità dovuta all’omessa comunicazione di avvio, l’amministrazione deve dimostrare in concreto che la partecipazione non avrebbe potuto incidere né sull’adozione della misura né sulla sua determinazione quantitativa; la mera natura vincolata del potere non è sufficiente.

• art. 7 l. 241/1990

  L’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990 esclude l’annullabilità del provvedimento adottato in violazione dell’art. 7 della medesima legge qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto assunto.

  La violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio non determina l’annullabilità quando l’amministrazione prova in giudizio che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, secondo la verifica concreta indicata dalla decisione.

• art. 2 l. 241/1990

  Nel ricorso introduttivo non era stata formulata un’autonoma censura incentrata sull’omessa conclusione di un procedimento mediante provvedimento espresso.

  La distinta censura di violazione dell’obbligo di provvedere non può essere introdotta per la prima volta in appello se il ricorso di primo grado aveva dedotto soltanto l’omessa comunicazione di avvio e la mancata considerazione di una disponibilità alla demolizione.

• art. 104 c.p.a.

  Nel ricondurre ora la mancata valutazione della comunicazione a una distinta violazione dell’obbligo di provvedere, gli appellanti ampliano il tema della controversia oltre i limiti segnati dal ricorso introduttivo. Il profilo è, pertanto, nuovo e, come tale, inammissibile ai sensi dell’art. 104 cod. proc. amm.

  È inammissibile in appello la censura nuova che amplia il tema del giudizio rispetto ai motivi ritualmente proposti in primo grado.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  L’appello sovrappone, peraltro, categorie non coincidenti, attribuendo alla revoca un’efficacia necessariamente retroattiva propria dell’annullamento d’ufficio, mentre l’art. 21-quinquies ricollega al relativo esercizio l’inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti.

  La revoca non ha l’efficacia necessariamente retroattiva propria dell’annullamento d’ufficio; nel caso esaminato, tuttavia, la distinzione non è decisiva perché l’ordine demolitorio non rientrava tra gli atti oggetto della revoca.

Massime di principio

• La portata di un provvedimento di autotutela si determina in base al suo contenuto oggettivo, considerando congiuntamente intestazione, premesse e dispositivo; gli effetti non possono essere estesi oltre quanto espressamente disposto o necessario. Il ritiro di un atto consequenziale non comporta automaticamente la caducazione dell’atto presupposto.
• L’impugnazione di un atto consequenziale non consente di riaprire la contestazione dei presupposti sostanziali di un atto presupposto ormai definitivo, quando l’accoglimento richiederebbe di rimettere in discussione questioni già stabilizzate con giudicato.
• Ai fini dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l’amministrazione deve dimostrare concretamente che la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto influire né sull’adozione del provvedimento né sulla sua quantificazione; non basta qualificare astrattamente il potere come vincolato.
• La manifestazione tardiva e condizionata della volontà di ottemperare a un ordine demolitorio non equivale alla sua esecuzione e non rimuove retroattivamente l’inottemperanza già maturata alla scadenza del termine.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione è autonoma rispetto all’acquisizione gratuita: la sua applicazione non richiede la definitiva stabilizzazione dell’acquisizione, purché sussistano un ordine valido ed efficace e la sua mancata esecuzione nel termine.
• La pendenza di un appello contro gli atti di acquisizione non sospende di per sé la loro efficacia e non impedisce l’irrogazione della distinta sanzione per l’inottemperanza all’ordine demolitorio, in assenza di una misura cautelare che paralizzi gli effetti rilevanti.

Come è indicizzato