Ordinanza n. 162/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato un atto a contenuto plurimo con il quale l'amministrazione ha dichiarato nullo e/o annullabile l'accordo di partenariato per falsa dichiarazione sulla qualità di proprietaria dell'elisuperficie, ha disposto la risoluzione per grave inadempimento, riferita al ritardo nella presentazione del progetto e alla contestata dichiarazione sulla proprietà, e ha comunicato il recesso per sopravvenuta modifica degli interessi pubblici. Sono stati dedotti: motivazione apparente, contraddittoria e incomprensibile per la commistione di rimedi pubblicistici e civilistici; insussistenza dei presupposti relativi alla proprietà delle aree, ai debiti tributari e al contenzioso riguardante il legale rappresentante; insussistenza dell'inadempimento, assumendo che il termine per la presentazione del progetto fosse ordinatorio; carenza di specificazione dei sopravvenuti motivi di pubblico interesse e mancata previsione dell'indennizzo per il recesso ex art. 11, comma 4, l. 241/1990. La resistente ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa e ha sostenuto l'inammissibilità della domanda cautelare per il venir meno della possibilità di finanziamento PNRR, oltre all'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione esclusiva, perché l'accordo riguarda la realizzazione e la gestione di un eliporto destinato anche a funzioni di torre di controllo, protezione civile e collegamenti doganali, dunque un pubblico servizio, pur in presenza di attività privatistiche. Ha inoltre qualificato l'accordo come accordo sostitutivo ex art. 11 l. 241/1990, relativo a interessi pubblici propri di una concessione di servizi; tale qualificazione non richiede l'individuazione preventiva di un unico provvedimento sostituito, essendo sufficiente l'individuazione dell'interesse pubblico perseguito. Quanto al termine per la presentazione del progetto, il giudice lo ha ritenuto perentorio in ragione della necessità di accedere ai finanziamenti PNRR, ma non essenziale ai sensi dell'art. 1457 c.c., poiché la condotta successiva dell'amministrazione e del Comune, consistita nella richiesta di integrazioni e nella valutazione del progetto dopo la scadenza, dimostrava la rinuncia all'essenzialità del termine e la prosecuzione del rapporto. La dichiarazione della ricorrente quale proprietaria è stata ritenuta imprecisa ma non fraudolenta, poiché la ricorrente si era precedentemente qualificata come gestore e la proprietà era verificabile mediante visura catastale; l'imprecisione è stata ritenuta regolarizzabile. Le pendenze tributarie e il contenzioso relativo al legale rappresentante non sono stati ritenuti, allo stato, causa di incapacità a contrarre: non risultava un inadempimento tributario definitivamente accertato e non era chiara la riferibilità del contenzioso alle aree dell'elisuperficie, mentre la sospensione giudiziale dell'ordinanza-ingiunzione evidenziava la complessità della questione. Il recesso è stato qualificato come recesso unilaterale dall'accordo sostitutivo ex art. 11, comma 4, l. 241/1990, ma il provvedimento non esplicitava la nuova valutazione degli interessi pubblici. Neppure era dimostrata in concreto l'impossibilità sopravvenuta di finanziamento PNRR. Ritenuti sussistenti fumus e periculum, il TAR ha sospeso il provvedimento impugnato e ha adottato una misura cautelare propulsiva: ha ordinato all'amministrazione di indire, entro dieci giorni, una conferenza di servizi decisoria per verificare fattibilità e finanziabilità del progetto, coinvolgendo le autorità competenti, e di adottare la determinazione conclusiva e il nuovo provvedimento entro l'1 giugno 2026. La trattazione cautelare è stata rinviata al 17 giugno 2026.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  L'accordo di partenariato è stato qualificato come accordo sostitutivo volto a regolare interessi pubblici propri di una concessione di servizi; il comma 3 consente l'applicazione dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, mentre il comma 4 disciplina il recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa esclusiva comprende le controversie relative agli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La presenza di un pubblico servizio, anche in un'attività con componenti privatistiche, attrae la controversia nella giurisdizione amministrativa esclusiva.

• art. 1457 c.c.

  Il termine contrattuale per la presentazione del progetto, pur perentorio, non è stato ritenuto essenziale ai fini della risoluzione, poiché il comportamento successivo delle parti ha evidenziato la rinuncia all'essenzialità.

• art. 14-bis, comma 7, l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria è stata disposta quale strumento per verificare la fattibilità, la finanziabilità e la possibile approvazione del progetto.

• art. 55 c.p.a.

  La domanda cautelare è stata accolta con effetti sia sospensivi sia propulsivi, in presenza di fumus e periculum.

• art. 1, comma 1-bis, d.l. 19/2026

  È indicato il 30 giugno 2026 quale termine per l'ultimazione degli interventi finanziati attraverso il PNRR.

Massime di principio

• La controversia relativa a un accordo di partenariato avente a oggetto la realizzazione e la gestione di un'infrastruttura destinata anche a funzioni di pubblico servizio rientra nella giurisdizione amministrativa esclusiva, anche se l'attività comprende componenti privatistiche.
• Un accordo sostitutivo ex art. 11 l. 241/1990 può sostituire un'intera sequenza procedimentale o più procedimenti collegati; per la sua configurabilità non è necessario individuare preventivamente uno specifico provvedimento sostituito, purché sia individuabile l'interesse pubblico perseguito.
• Il termine contrattuale per la presentazione di un progetto può essere perentorio in rapporto alle scadenze del finanziamento pubblico, ma non è per ciò solo termine essenziale ai sensi dell'art. 1457 c.c.; la valutazione dell'essenzialità deve tenere conto anche del comportamento successivo delle parti, incompatibile con la volontà di considerare definitivamente cessato il rapporto.
• La qualificazione inesatta del ruolo del contraente privato non giustifica automaticamente l'annullamento o la risoluzione dell'accordo quando la diversa situazione era conoscibile dall'amministrazione, non risulta un intento fraudolento e l'imprecisione è oggettivamente regolarizzabile.
• Il recesso unilaterale da un accordo sostitutivo ex art. 11, comma 4, l. 241/1990 richiede l'esplicitazione della nuova valutazione degli interessi pubblici sopravvenuti e non può fondarsi su una mera affermazione generica o su un presupposto solo presunto di impossibilità sopravvenuta.
• In sede cautelare il giudice amministrativo può adottare, oltre alla sospensione dell'atto, misure propulsive e organizzative volte alla riedizione dell'attività amministrativa, imponendo la convocazione di una conferenza di servizi e termini per la conclusione del procedimento.

Come è indicizzato