Sentenza n. 7051/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il titolare di un impianto fotovoltaico da 19,80 kW, realizzato sulla copertura di un immobile nel Comune di Giovinazzo a tre metri dalla rotaia più vicina, aveva impugnato la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE il 1° ottobre 2021, dopo l’avvio del procedimento di verifica il 22 giugno 2017. L’impianto, installato previa comunicazione di edilizia libera in violazione della fascia ferroviaria di rispetto di trenta metri prevista dall’art. 49, comma 1, d.P.R. 753/1980 e senza deroga, era stato oggetto di ordinanza comunale di demolizione del 17 ottobre 2018, n. 66; secondo quanto riferito dal ricorrente, la demolizione era stata eseguita l’8 marzo 2019. Il ricorrente aveva inoltre impugnato la richiesta di restituzione degli incentivi per € 102.449,87 e il rigetto, adottato il 21 settembre 2022, dell’istanza di revoca presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. In appello ha contestato, con il primo motivo, il rigetto delle censure sui limiti temporali dell’autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che la modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 introdotta nel 2020 fosse interpretativa o retroattiva e che il termine di diciotto mesi dovesse decorrere dalla concessione o dall’erogazione degli incentivi; ha dedotto inoltre la perentorietà del termine di conclusione della verifica previsto dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 e la sproporzione della decadenza, invocando incertezza tecnica, buona fede e assenza di intento fraudolento. Con il secondo motivo ha contestato il rigetto delle censure contro il diniego dell’istanza di revoca, lamentando che il GSE fosse tenuto a revocare il provvedimento in applicazione dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, e riproponendo le doglianze sulla retroattività della novella, sul tempo trascorso e sulla mancata comparazione degli interessi, nonché invocando buona fede e legittimo affidamento. Infine, ha riprodotto i motivi di primo grado senza specifiche critiche alla motivazione della sentenza del TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza del TAR Lazio. Quanto ai limiti temporali, esclude che la novella del 2020 abbia natura interpretativa o retroattiva: per i provvedimenti di ammissione agli incentivi anteriori alla novella, il termine per disporre la decadenza decorre dal 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del d.l. 76/2020. Respinge anche la censura sul termine del procedimento di verifica: quello previsto dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 è meramente acceleratorio, non perentorio, e il suo superamento non vizia il provvedimento finale neppure se il termine era stato indicato nella comunicazione di avvio. Esclude incertezza tecnica, sproporzione e buona fede: l’impianto era stato realizzato a tre metri dalla ferrovia, in violazione della fascia di rispetto di trenta metri e senza assenso o deroga; la nota di RFI invocata dall’appellante richiedeva una perizia soltanto per verificare la struttura e gli ancoraggi, non per accertare la legittimità dell’installazione. Poiché l’impianto era radicalmente illegittimo e mancavano ab origine i presupposti per l’ammissione agli incentivi, non spettava al GSE riconoscere neppure parzialmente il beneficio. Sul diniego dell’istanza di revoca, l’appellante non ha censurato specificamente le statuizioni del TAR sull’inapplicabilità ratione temporis dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 e sulla qualificazione del rigetto come conferma in senso proprio; la mera riproposizione delle doglianze già esaminate non supera tali ragioni. Il Collegio ribadisce inoltre che, in caso di indebita erogazione di incentivi pubblici, l’interesse pubblico al recupero è in re ipsa e non può fondarsi un legittimo affidamento sulla ritenzione di somme non spettanti; nel caso concreto il provvedimento aveva comunque comparato gli interessi, attribuendo prevalenza a quello pubblico per la gravità della violazione. La riproduzione dei motivi di primo grado senza contestare il percorso argomentativo della sentenza non costituisce motivo d’appello ammissibile ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a. L’appellante è condannato alle spese del grado, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori, con distrazione in favore del difensore antistatario del GSE.

Norme richiamate

• art. 42, commi 3 e 7, d.lgs. 28/2011

  Per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, le modifiche apportate all’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 dall’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020, che hanno subordinato il potere del GSE di disporre la decadenza dagli incentivi alla presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, non hanno natura interpretativa o retroattiva e pertanto, per il principio tempus regit actum, non sono immediatamente applicabili ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della novella, ma trovano applicazione soltanto con riferimento ai procedimenti avviati successivamente al 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020.

  La modifica del 2020 non è interpretativa né retroattiva; trova applicazione ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020. Per i provvedimenti di ammissione agli incentivi anteriori alla novella, il termine per disporre la decadenza decorre da tale data.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Perciò, per i provvedimenti di ammissione all’incentivo adottati prima della novella del 2020, il termine per disporre la decadenza decorre dal 17 luglio 2020.

  Nel caso di provvedimenti di ammissione agli incentivi anteriori alla novella, il termine di diciotto mesi previsto per l’esercizio del potere decorre dal 17 luglio 2020, non dalla concessione originaria o dall’erogazione degli incentivi.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Per consolidato e condiviso indirizzo giurisprudenziale, il termine per la conclusione del procedimento di verifica previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014 nella parte in cui richiama l’art. 2 della l. n. 241/1990, non essendo legato a un procedimento di natura sanzionatoria, non ha carattere perentorio, ma meramente acceleratorio, per cui il superamento dello stesso, quand’anche indicato direttamente nella comunicazione di avvio del procedimento, non comporta un vizio del provvedimento finale.

  Il termine per concludere la verifica del GSE è acceleratorio, non perentorio; la sua inosservanza non invalida il provvedimento finale, anche quando il termine sia stato indicato nella comunicazione di avvio.

• art. 2 l. 241/1990

  Per consolidato e condiviso indirizzo giurisprudenziale, il termine per la conclusione del procedimento di verifica previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014 nella parte in cui richiama l’art. 2 della l. n. 241/1990, non essendo legato a un procedimento di natura sanzionatoria, non ha carattere perentorio, ma meramente acceleratorio, per cui il superamento dello stesso, quand’anche indicato direttamente nella comunicazione di avvio del procedimento, non comporta un vizio del provvedimento finale.

  Il termine di conclusione richiamato dall’art. 2 l. 241/1990, applicato alla verifica del GSE non qualificabile come procedimento sanzionatorio, ha natura acceleratoria e non determina invalidità per il solo superamento.

• art. 49, comma 1, d.P.R. 753/1980

  La vicenda, connotata dalla realizzazione dell’impianto fotovoltaico nell’immediata prossimità della rete ferroviaria (a una distanza di tre metri dal binario più vicino) in violazione della fascia di rispetto (trenta metri) di cui all’art. 49, co. 1, d.P.R. n. 753/1980 e senza alcun preventivo assenso, non presenta incertezza tecnica alcuna, configurandosi ex lege l’impianto come costruzione radicalmente illegittima, fonte di potenziale pericolo per la sicurezza dell’esercizio ferroviario e per la pubblica incolumità.

  La realizzazione di un impianto a tre metri dal binario, entro la fascia di rispetto di trenta metri e senza preventivo assenso, integra una violazione che rende l’opera radicalmente illegittima e potenzialmente pericolosa.

• art. 60 d.P.R. 753/1980

  Con tale nota, al contrario, Rete ferroviaria italiana ha ribadito, per quanto di propria competenza, che la realizzazione dell’impianto fotovoltaico e qualunque altra modifica riscontrata sull’immobile erano illegittime, in quanto realizzate in assenza di autorizzazione di deroga alle distanze ai sensi dell’art. 60 del d.P.R. 753/1980, e l’unico riferimento alla necessità di una perizia lo si ritrova al punto 3, nel quale vi osserva, con riferimento a quanto in precedenza sostenuto dall’interessato a mezzo di proprio avvocato (nei termini riassunti a pag. 3 del ricorso di primo grado) che «l’affermazione che l’impianto sia perfettamente ancorato all’edificio può essere sostenuta solo se supportata da una perizia tecnica di verifica strutturale (a firma un tecnico abilitato), relativa sia all’intelaiatura di sostegno, che agli ancoraggi dei pannelli e dell’intera struttura all’edificio» (cfr. doc. 10 della produzione di primo grado di parte ricorrente).

  La deroga alle distanze ferroviarie richiede un’autorizzazione; la perizia menzionata nella nota di RFI riguardava la verifica strutturale degli ancoraggi e non attestava l’incertezza sulla necessità della deroga.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Secondo il T.a.r., il G.S.E. non era tenuto a provvedere sull’istanza, poiché l’ambito di applicazione dell’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 è limitato ai provvedimenti già conclusi dal GSE con provvedimento sfavorevole al privato non ancora divenuto inoppugnabile alla data del 17 luglio 2020 (quello per cui è causa, invece, è stato adottato il 1° ottobre 2021), e pertanto il GSE, pur avendo provveduto in merito, non era tenuto a compiere valutazioni diverse rispetto a quelle già compiute all’atto dell’adozione del provvedimento di decadenza.

  Il riesame previsto dal comma 8 riguarda i provvedimenti sfavorevoli già adottati e non ancora inoppugnabili al 17 luglio 2020; non si applica a una decadenza adottata successivamente.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Perciò non è luogo al loro riesame neppure quali motivi di appello, che, ove tali, sarebbero inammissibili, dato che l’art. 101, co. 1, c.p.a. non consente una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi dal primo giudice, ma richiede la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione appellata.

  L’appello richiede specifiche critiche alle ragioni della decisione impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado non devolve validamente la questione al giudice d’appello.

Massime di principio

• La modifica dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotta nel 2020, che ha subordinato la decadenza dagli incentivi GSE ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, non ha natura interpretativa o retroattiva e si applica ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020; per le ammissioni agli incentivi anteriori alla novella, il termine per la decadenza decorre da tale data.
• Il termine per la conclusione del procedimento di verifica del GSE previsto dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 è meramente acceleratorio, non perentorio; il suo superamento non vizia il provvedimento conclusivo, anche se il termine era stato indicato nella comunicazione di avvio.
• La realizzazione di un impianto fotovoltaico entro la fascia ferroviaria di rispetto e senza la necessaria deroga determina la radicale illegittimità dell’opera e l’assenza originaria dei presupposti per l’ammissione agli incentivi; la buona fede del beneficiario e l’asserita incertezza tecnica non superano tale carenza.
• In caso di indebita percezione di incentivi pubblici, l’interesse pubblico al recupero delle somme è in re ipsa e la ritenzione di somme non spettanti non può fondare un legittimo affidamento del beneficiario.
• Ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a., l’appellante deve contestare specificamente il percorso argomentativo della sentenza di primo grado; la riproduzione generica dei motivi originari non costituisce motivo d’appello idoneo.

Come è indicizzato