Sentenza n. 3856/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’autorizzazione rilasciata nel 2021 dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al trasferimento “in zona” della rivendita ordinaria n. 2. La rivendita era stata trasferita nel 2007, per il crollo dello stabile e l’inagibilità dei locali originari di Piazza Duomo n. 23, in via Garibaldi n. 5, con qualificazione espressa del trasferimento come provvisorio. Il nuovo titolare, non potendo rientrare nella sede originaria ancora inagibile, aveva chiesto e ottenuto il trasferimento nel locale di Piazza Duomo n. 18. I titolari di altre rivendite avevano impugnato l’autorizzazione deducendo la violazione delle distanze minime previste dalla disciplina sulle rivendite, nonché la violazione del legittimo affidamento, dei principi di buon andamento e imparzialità, sostenendo che il lungo tempo trascorso e i successivi provvedimenti autorizzatori avessero trasformato la sede di via Garibaldi da provvisoria a stabile e fisiologica. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che l’istanza dovesse essere qualificata come trasferimento fuori zona. In appello, il titolare della rivendita ha dedotto: l’eccesso di potere giurisdizionale del TAR per asserita sostituzione all’amministrazione nelle valutazioni distributive; l’erroneità della qualificazione della sede di via Garibaldi come definitiva e della conseguente tutela dell’affidamento dei concorrenti; la nullità della sentenza per omessa evocazione in giudizio del titolare di un’ulteriore rivendita, indicato come controinteressato pretermesso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso introduttivo. Il primo motivo è stato respinto: il TAR non aveva esercitato poteri amministrativi né si era sostituito all’Agenzia, ma aveva svolto un sindacato di legittimità sulla qualificazione del trasferimento. Il secondo motivo è stato accolto. Il trasferimento del 2007 era stato autorizzato per una specifica situazione oggettiva, ossia il crollo dello stabile e l’inagibilità dei locali originari, ed era stato espressamente qualificato come provvisorio. La provvisorietà era logicamente collegata alla permanenza dell’inagibilità e alla possibilità di rientro nella sede originaria una volta cessata tale causa. I successivi provvedimenti del 2010, 2019 e 2021, limitandosi ad autorizzare la gestione nella sede di via Garibaldi sul presupposto della perdurante legittimità del trasferimento del 2007, non avevano trasformato la sede provvisoria in sede definitiva. Poiché l’inagibilità della sede originaria era ancora esistente quando è stata presentata l’istanza del 2021, non poteva ritenersi venuto meno il carattere transitorio del trasferimento. Il decorso del tempo non era sufficiente a fondare l’affidamento dei titolari delle altre rivendite: un operatore economico prudente e diligente avrebbe dovuto verificare la natura e il titolo delle ubicazioni degli altri esercizi. Inoltre, mancavano rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti dell’amministrazione, provenienti da fonti autorizzate e affidabili, idonee a generare un legittimo affidamento. Il terzo motivo è stato respinto: il titolare dell’ulteriore rivendita non era controinteressato necessario, ma co-interessato all’impugnazione, sicché avrebbe dovuto eventualmente impugnare autonomamente il provvedimento. I titolari delle rivendite appellati sono stati condannati in solido alle spese del doppio grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; le spese tra l’appellante e l’Agenzia sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, D.M. 21 febbraio 2013

  La disposizione è stata richiamata dai ricorrenti di primo grado in relazione alla disciplina dei trasferimenti delle rivendite; il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il trasferimento “in zona” senza applicare la disciplina propria del trasferimento fuori zona.

• art. 2, comma 2, lett. b), D.M. 21 febbraio 2013

  È stata invocata dai ricorrenti di primo grado insieme alla disciplina sulle distanze minime; la censura è stata superata dalla qualificazione del trasferimento come trasferimento “in zona”.

• art. 2, comma 2, D.M. 38/2013

  La norma è stata richiamata per la distanza minima di 250 metri dalle rivendite più vicine; tale disciplina non è risultata ostativa, poiché il trasferimento non è stato qualificato come trasferimento fuori zona.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo ai principi di buon andamento e imparzialità non ha condotto all’annullamento dell’autorizzazione, non essendo emerso un affidamento qualificato dei concorrenti meritevole di tutela.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ritenendo esaurita la disamina delle questioni rilevanti e non decisivi gli argomenti non espressamente esaminati.

Massime di principio

• Quando un trasferimento di un esercizio commerciale è stato autorizzato espressamente come provvisorio per una specifica causa oggettiva, la sua natura transitoria resta collegata alla permanenza di quella causa; il mero decorso del tempo e il rilascio di successivi atti autorizzatori relativi alla gestione nella sede provvisoria non trasformano automaticamente tale sede in definitiva.
• La qualificazione di un trasferimento come provvisorio può implicare, salvo diversa determinazione amministrativa e permanendo la causa originaria, l’obbligo di rientro nella sede originaria quando ciò divenga possibile; se la causa ostativa permane, l’amministrazione può autorizzare un ulteriore trasferimento “in zona” senza doverlo qualificare come trasferimento fuori zona.
• Il legittimo affidamento di operatori economici concorrenti sulla stabilità dell’ubicazione di un esercizio richiede più del consolidamento di una situazione di fatto: occorrono rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti amministrative autorizzate e affidabili.
• L’operatore economico prudente e diligente ha l’onere di informarsi sulla natura giuridica e sulla stabilità delle ubicazioni degli esercizi concorrenti; non è tutelabile l’affidamento fondato soltanto sull’inerzia nel compiere verifiche agevoli e necessarie.
• Il titolare di un’attività che avrebbe interesse a ottenere l’annullamento di un provvedimento amministrativo non è controinteressato necessario nel giudizio promosso da altri contro quel provvedimento, ma co-interessato all’impugnazione e deve eventualmente agire autonomamente.
• Il sindacato giurisdizionale sulla qualificazione giuridica di un trasferimento e sulla corretta applicazione della disciplina di settore non costituisce sostituzione del giudice all’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità amministrativa.

Come è indicizzato