L.R. FVG 21/2019

Riordino delle forme collaborative e decentramento regionale in Friuli Venezia Giulia

La legge definisce il nuovo assetto delle relazioni tra Regione ed enti locali nel Friuli Venezia Giulia, sostituendo gradualmente il modello delle Unioni territoriali intercomunali con Comunità e Comunità di montagna e istituendo gli Enti di decentramento regionale per le funzioni già provinciali.

Finalità e principi generali

La disciplina mira a favorire l’esercizio coordinato di funzioni e servizi, il superamento delle Unioni territoriali intercomunali, il riordino delle aree montane e la semplificazione amministrativa. Il sistema è ispirato all’autonomia locale, alla leale collaborazione, alla concertazione, alla sussidiarietà, all’adeguatezza, alla differenziazione e all’efficienza dei servizi resi ai cittadini.

Forme associative dei Comuni

Le forme di gestione associata previste sono:

• le convenzioni;
• le Comunità;
• le Comunità di montagna per i Comuni dei relativi ambiti montani.

I Comuni possono aderire a più forme associative, ma per ciascuna funzione o servizio possono partecipare a una sola forma associativa. Ogni Comune può aderire a una sola Comunità o Comunità di montagna. Restano ferme le discipline di settore, comprese quelle su servizio idrico integrato e rifiuti urbani.

Convenzioni

Le convenzioni servono a disciplinare lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi determinati tra enti locali. Devono regolare oggetto, durata, consultazione tra gli enti, rapporti finanziari, obblighi e garanzie reciproche. Possono prevedere uffici comuni oppure la delega di funzioni a uno degli enti partecipanti, che opera in luogo e per conto degli altri.

Comunità: natura, costituzione e statuto

Le Comunità sono enti locali costituiti tra Comuni, di norma contigui, per l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali e sovracomunali e per azioni condivise di sviluppo territoriale. Hanno potestà normativa secondo la legge e si applicano, in quanto compatibili, i principi e le norme previste per i Comuni.

L’atto costitutivo e lo statuto sono approvati dai consigli comunali partecipanti con la procedura e le maggioranze richieste per le modifiche statutarie dei Comuni. La Comunità decorre dalla data di stipulazione dell’atto costitutivo, salvo diversa previsione.

Lo statuto deve disciplinare almeno:

• sede, denominazione e durata;
• funzioni e servizi esercitati;
• composizione, attribuzioni e funzionamento degli organi;
• adesione, recesso e scioglimento;
• organizzazione interna;
• rapporti finanziari con i Comuni;
• partecipazione popolare e accesso alle informazioni.

Lo statuto deve garantire forme adeguate di partecipazione e controllo degli amministratori dei Comuni aderenti. Le modifiche statutarie richiedono regole rafforzate: in via ordinaria approvazione a maggioranza assoluta dell’Assemblea, previa proposta unanime del Comitato esecutivo e parere dei Comuni entro 30 giorni; se entro il termine si sono espressi favorevolmente i due terzi dei consigli comunali, l’Assemblea può approvare comunque. Per semplici adeguamenti di legge decide solo l’Assemblea a maggioranza assoluta.

Lo statuto può prevedere sedi operative per servizi di prossimità, disciplinate con regolamenti e atti gestionali.

Organi delle Comunità

Gli organi di governo sono Assemblea, Presidente e Comitato esecutivo. Presidente e Comitato esecutivo durano tre anni.

L’Assemblea è composta dai Sindaci dei Comuni partecipanti e adotta gli atti fondamentali, tra cui modifiche statutarie, programmi, documenti contabili, regolamenti, elezione degli organi e ulteriori atti statutari. Lo statuto può integrare l’Assemblea con consiglieri comunali di minoranza. Ogni Sindaco ha un voto; l’Assemblea è convocata e presieduta dal Sindaco del Comune più popoloso, salvo diversa elezione del Presidente dell’Assemblea. È ammessa delega ad altro amministratore comunale; la delega permanente è possibile nei casi di incompatibilità. La cessazione della carica elettiva comporta la decadenza dall’Assemblea.

Il Presidente è il legale rappresentante della Comunità e presiede il Comitato esecutivo. È eletto a maggioranza assoluta dei componenti dell’Assemblea; possono essere eletti amministratori comunali e cittadini con requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità per consigliere comunale. Il Presidente nomina il Vicepresidente tra i componenti del Comitato, l’organo amministrativo di vertice, sovrintende a uffici e servizi, attribuisce incarichi dirigenziali e nomina i responsabili degli uffici e servizi.

Il Comitato esecutivo è composto dal Presidente e da un numero di componenti, fissato dallo statuto entro limiti massimi collegati alla dimensione dell’Assemblea. Svolge le funzioni esecutive e, in particolare, adotta programmi, schemi di documenti contabili, schemi di regolamento e proposte di modifica statutaria, approva in urgenza le variazioni di bilancio da ratificare entro 60 giorni e provvede a nomine e designazioni dei rappresentanti della Comunità.

Decadenza, dimissioni e sostituzioni seguono regole tassative: la perdita dei requisiti comporta decadenza; le dimissioni cessano con le modalità statutarie; la sostituzione avviene entro 30 giorni dall’Assemblea a maggioranza assoluta. Se viene meno la maggioranza del Comitato esecutivo, l’organo decade e si procede a nuova elezione entro 30 giorni dall’ultima vacanza.

Comunità di montagna

Le Comunità di montagna sono enti locali istituiti per la tutela del territorio montano e per la promozione dello sviluppo sociale, economico e culturale delle popolazioni montane, oltre che per l’esercizio di funzioni e servizi comunali.

Sono istituite nelle zone omogenee montane indicate dalla legge regionale n. 33/2002 le Comunità di montagna di:

• Carnia;
• Canal del Ferro e Val Canale;
• Gemonese;
• Destra Tagliamento e Dolomiti Friulane;
• Natisone e Torre.

L’esclusione di un Comune montano o parzialmente montano dalle Comunità non incide sui benefici e sugli interventi speciali per la montagna previsti da norme europee, statali e regionali. Il Comune di Forgaria nel Friuli si convenziona con la Comunità di montagna Gemonese per specifiche funzioni.

Alle Comunità di montagna si applicano le regole delle Comunità, in quanto compatibili.

Funzioni delle Comunità di montagna e ricognizione regionale

Le Comunità di montagna svolgono funzioni di tutela e sviluppo dei territori montani, possono gestire in forma associata funzioni e servizi comunali e, in particolare:

• elaborano e attuano piani e programmi di sviluppo in raccordo con la Regione;
• esercitano funzioni amministrative conferite dalla Regione;
• gestiscono funzioni e servizi comunali conferiti dai Comuni partecipanti;
• esercitano ulteriori attività amministrative loro conferite.

L’attività di programmazione territoriale e il suo finanziamento ordinario sono rimessi a una specifica legge regionale. Nella programmazione devono essere privilegiate le aree di maggior svantaggio socio-economico interne al territorio montano.

Entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, la Giunta regionale deve ricognire le funzioni regionali conferibili alle Comunità di montagna e le disposizioni regionali sul territorio montano da abrogare per successione di norme.

In via transitoria, dal 1° gennaio 2021 le Comunità di montagna esercitano anche le funzioni relative ai contributi ai piccoli esercizi commerciali per disagio localizzativo e le funzioni in materia di autorizzazione alla raccolta dei funghi.

Consiglio delle autonomie montane

È istituito il Consiglio delle autonomie montane, sezione del Consiglio delle autonomie locali, con compiti di coordinamento programmatico sulle politiche di sviluppo dei territori montani. Ne fanno parte i Comuni designati per gli ambiti territoriali montani, il Presidente dell’UNCEM FVG e i Presidenti delle Comunità di montagna. Può partecipare con diritto di parola un rappresentante per ciascuna Assemblea di comunità linguistica.

Il Consiglio elegge il proprio Presidente e opera secondo la legge regionale sul Consiglio delle autonomie locali e il relativo regolamento interno. Svolge funzioni concertative, consultive e di monitoraggio; deve essere convocata almeno annualmente una Conferenza sullo stato di attuazione delle politiche di sviluppo della montagna.

Norme speciali per il territorio collinare

Il Consorzio Comunità Collinare del Friuli è trasformato di diritto in Comunità collinare del Friuli.

Entro il 30 giugno 2020 l’Assemblea consortile, previa deliberazione dei consigli comunali a maggioranza assoluta, deve approvare lo statuto della nuova Comunità adeguando quello del Consorzio. Il mancato assenso di un Comune equivale a recesso. La trasformazione decorre dall’approvazione dello statuto.

Entro il 31 ottobre 2020 il Presidente dell’Unione territoriale intercomunale Collinare deve trasmettere alla Comunità collinare l’atto di ricognizione con funzioni, servizi, patrimonio, risorse e rapporti giuridici. L’Unione collina­re è sciolta di diritto dal 1° gennaio 2021 e la Comunità subentra in funzioni, servizi, patrimonio, rapporti giuridici e personale. Entro il 28 febbraio 2021 deve essere trasmesso il rendiconto 2020.

Alla Comunità collinare si applicano, in quanto compatibili, le norme sulle Comunità e sulle Comunità di montagna richiamate dalla legge.

Organizzazione, personale e disciplina finanziaria

Alle Comunità e alle Comunità di montagna si applicano, in quanto compatibili, le norme organizzative e sul personale previste per i Comuni, salvi i contratti collettivi del Comparto unico. Esse possono avvalersi del personale e delle strutture dei Comuni aderenti previo accordo.

L’organo amministrativo di vertice può essere un Direttore generale nominato dal Presidente, oppure un segretario scelto tra i segretari dei Comuni aderenti, al quale possono essere attribuite le funzioni di Direttore generale.

Sul piano finanziario-contabile, si applicano, salvo diversa disposizione regionale, le regole dei Comuni friulani con popolazione inferiore a 5.000 abitanti per le Comunità e di quelli pari o superiori a 5.000 abitanti per le Comunità di montagna. Le Comunità si avvalgono dell’organo di revisione di uno dei Comuni aderenti; nelle Comunità di montagna è possibile anche il revisore unico. La legge fissa, in via transitoria, i compensi dei revisori e rinvia all’adeguamento del regolamento attuativo.

Presidente e componenti del Comitato esecutivo percepiscono un’indennità di funzione stabilita dalla Giunta regionale, al netto di eventuali indennità già spettanti per altre cariche locali.

Tutela delle minoranze linguistiche

Nell’ambito della tutela della minoranza linguistica slovena, le Comunità e le Comunità di montagna devono garantire i diritti previsti dalla legislazione nazionale e regionale, dalle convenzioni internazionali e dai trattati. In particolare, nell’area di applicazione della legge n. 38/2001 devono assicurare il livello di protezione già in godimento, con applicazione delle tutele degli articoli 8, 9, 10 e 21 di quella legge.

Gli statuti delle Comunità e Comunità di montagna comprendenti Comuni di aree linguistiche tutelate ai sensi della legge n. 482/1999 devono essere redatti anche nella lingua minoritaria. Se i Comuni hanno una denominazione bilingue italiano/sloveno, anche la denominazione dell’ente deve essere usata in sloveno.

Superamento delle Unioni territoriali intercomunali

Le Unioni territoriali intercomunali esistenti alla data di entrata in vigore della legge sono destinate allo scioglimento di diritto dal 1° gennaio 2021, con una fase transitoria di trasformazione in Comunità.

I Comuni che non intendono partecipare alla trasformazione devono deliberare il recesso entro il 31 marzo 2020. Se nessun Comune intende trasformare l’Unione, si procede allo scioglimento secondo la disciplina richiamata. I Comuni favorevoli alla trasformazione devono approvare lo statuto della futura Comunità con le maggioranze previste per le modifiche statutarie comunali. L’Assemblea dell’Unione delibera la trasformazione a maggioranza assoluta e la Comunità subentra nel patrimonio e nei rapporti giuridici attivi e passivi.

Unioni che esercitano funzioni delle soppresse Comunità montane

Per le Unioni che esercitano le funzioni delle soppresse Comunità montane, i Comuni non ricompresi nelle nuove Comunità di montagna devono recedere entro il 31 marzo 2020.

Per la costituzione delle Comunità di montagna, i consigli comunali devono approvare lo statuto entro il 30 giugno 2020; se ottiene il voto favorevole dei due terzi dei Comuni partecipanti, lo statuto si considera approvato. Entro il 30 settembre 2020 l’Assemblea approva lo statuto a maggioranza assoluta. Entro il 31 ottobre 2020 va trasmesso l’atto di ricognizione. Dal 1° gennaio 2021 le Unioni sono trasformate di diritto nelle rispettive Comunità di montagna, che subentrano in funzioni, patrimonio, rapporti giuridici e personale. Il rendiconto 2020 va trasmesso entro il 28 febbraio 2021.

Unioni che esercitano funzioni provinciali e istituzione degli EDR

Le Unioni che svolgono funzioni già provinciali trasferite alla Regione cessano gradualmente. Dal 1° luglio 2020 le relative funzioni, con risorse umane, finanziarie e rapporti giuridici, passano alla Regione; dal medesimo momento l’esercizio delle funzioni comunali già svolte da tali Unioni compete ai Comuni titolari. Gli accordi tra Comuni e Unioni devono essere sottoscritti entro il 30 aprile 2020. Gli organi delle Unioni sono sciolti dall’1 aprile 2020 e la gestione è affidata a un Commissario straordinario, con eventuali Vicecommissari, fino al completamento del subentro. Le Unioni sono poi sciolte di diritto dall’1 ottobre 2020.

Per l’esercizio delle funzioni trasferite alla Regione sono istituiti gli Enti di decentramento regionale di Trieste, Udine, Pordenone e Gorizia, corrispondenti alle ex Province. Sono enti funzionali della Regione, con personalità giuridica pubblica e autonomia gestionale, patrimoniale, organizzativa e contabile, sottoposti a vigilanza e controllo regionale. Sono operativi dal 1° luglio 2020.

I Commissari curano gli adempimenti per la costituzione e l’avvio degli EDR e restano in carica fino alla nomina degli organi. Gli organi degli EDR sono il Direttore generale e il Revisore unico dei conti; per nomina e funzionamento si applicano, in quanto compatibili, le regole regionali richiamate dalla legge. Alle Direzioni centrali competenti in materia di autonomie locali sono attribuite le funzioni di vigilanza e controllo.

Conferenze territoriali per l’edilizia scolastica di secondo grado

In ciascun ambito degli EDR sono istituite Conferenze territoriali per l’edilizia scolastica di secondo grado, con funzioni consultive e di indirizzo sugli interventi edilizi. Vi partecipano, con assetto misto istituzionale, i Sindaci dei Comuni sede di istituti superiori, gli Assessori regionali competenti, il Direttore generale dell’EDR e, senza voto, gli altri Sindaci dell’ambito.

Le Conferenze sono convocate almeno una volta l’anno per il parere obbligatorio sul piano delle opere da allegare al bilancio di previsione degli EDR. Le sedute sono valide con la maggioranza assoluta dei componenti e le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei presenti; in caso di parità prevale il voto del Presidente. La partecipazione è onorifica, con rimborso spese.

Funzioni degli EDR

Oltre alle funzioni trasferite dalla soppressione delle Province, gli EDR costituiscono l’ambito di riferimento per le centrali di committenza per l’acquisizione di beni e servizi. I Comuni possono inoltre avvalersene per la progettazione e l’esecuzione di lavori pubblici tramite delegazione amministrativa intersoggettiva. Gli EDR possono stipulare accordi con i Comuni per l’utilizzo degli edifici scolastici.

Centro Servizi ANCI FVG

La Regione affida ad ANCI FVG, tramite protocolli d’intesa, la gestione di servizi informativi, formativi e di supporto organizzativo e operativo per accompagnare il sistema delle autonomie locali nei processi di riforma e riorganizzazione.

I servizi formativi sono rivolti ai dipendenti del Comparto unico, agli amministratori locali e ad altri soggetti che interagiscono con gli enti del Comparto. I servizi di supporto organizzativo sono destinati al sistema delle autonomie locali per innovazione, reingegnerizzazione, sviluppo e semplificazione dei servizi. I servizi operativi sono rivolti agli enti locali, con particolare attenzione a quelli fino a 7.500 abitanti. ANCI FVG gestisce anche l’osservatorio sulla formazione e sull’organizzazione dei servizi e servizi avanzati tramite i propri centri di competenza.

Disposizioni finali, modifiche normative e abrogazioni

La legge salva i consorzi esistenti alla data di entrata in vigore, i consorzi previsti da leggi di settore e quelli obbligatori per legge.

Sono inoltre introdotte varie modifiche di coordinamento ad altre leggi regionali, tra cui:

• l’inserimento degli EDR tra i soggetti della disciplina dei lavori pubblici;
• l’istituzione del Comitato paritetico Regione-Enti locali nella legge sul pubblico impiego regionale e locale;
• la partecipazione senza voto delle organizzazioni sindacali firmatarie del Comparto unico alle riunioni del collegio previsto dalla legge regionale 26/2014;
• la sostituzione dell’allegato A della legge regionale 33/2002.

Sono abrogate molte disposizioni del previgente assetto delle autonomie locali, con efficacia differita in parte al trasferimento delle funzioni provinciali e, in larga parte, dal 1° gennaio 2021, inclusi i titoli e gli allegati principali della legge regionale 26/2014 relativi alle Unioni territoriali intercomunali.

Regime temporale e attualità della disciplina

La legge entra in vigore il 19 dicembre 2019 e contiene una disciplina fortemente transitoria, con scadenze concentrate tra il 2020 e il 2021 per recesso, trasformazione, trasferimento di funzioni, scioglimento delle Unioni e avvio degli EDR. Molti adempimenti temporanei risultano ormai esauriti; tuttavia la legge resta la base normativa del sistema vigente delle Comunità, delle Comunità di montagna e degli EDR in Friuli Venezia Giulia.