Cassazione Civile, Sentenza n. 26418/2024 del 10/10/2024

Esito

La controversia

Il ricorso deduceva: (1) difetto di giurisdizione del collegio arbitrale per riserva di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ragione dell'esercizio di poteri autoritativi da parte delle amministrazioni; (2) incompetenza del collegio arbitrale per aver le amministrazioni declinato tardivamente la competenza, sostenendo che la clausola compromissoria consentiva la scelta dell'arbitrato solo al concessionario e pertanto avrebbe reso l'arbitrato obbligatorio in violazione dei principi costituzionali; (3) e (4) errori di merito del lodo e della sentenza di gravame in ordine alla violazione degli artt. 1322, 1467, 1468 e 1375 c.c. (nonché artt. 1175, 1337 e 1375 c.c. e art. 17 r.d. 2440/1923) relativi alla valutazione dell'onerosità sopravvenuta, dell'obbligo di garanzia/adempimento da parte delle amministrazioni concedenti e della correttezza e buona fede contrattuale rispetto agli effetti dell'ingresso sul mercato di allibratori clandestini e al ritardo/attivazione delle modalità alternative di raccolta delle scommesse (quota fissa, telefono, via telematica).

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo (difetto di giurisdizione) e il secondo motivo (riguardante la declinatoria e la presunta arbitrarietà dell'arbitrato obbligatorio), ritenendoli infondati o inammissibili. Ha invece accolto il terzo e il quarto motivo, rilevando errori nella valutazione del giudice d'appello sulla responsabilità delle amministrazioni concedenti (omissioni e doveri di correttezza/buona fede non adeguatamente motivati, e insufficiente considerazione degli elementi probatori e del contesto concorrenziale). Perciò la sentenza impugnata è stata cassata nei limiti dei motivi accolti e la causa è rimessa al giudice a quo per il rinnovo del giudizio.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.

  Richiamato nell'argomentazione sulla competenza del giudice amministrativo; la Corte ritiene non sussistere il requisito della giurisdizione esclusiva perché la controversia verte sull'attuazione del rapporto concessorio e sull'accertamento di inadempimenti contrattuali, non sull'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 374 cod. proc. civ.

  Applicato il principio per cui le sezioni semplici possono trattare questioni di giurisdizione quando le Sezioni Unite si siano già pronunciate o vi siano ragioni di inammissibilità; la sezione semplice ha dunque potuto decidere sul primo motivo.

• Principio enunciato dalle SS.UU. (sent. 23418/2020)

  La controversia relativa al risarcimento dovuto ai concessionari per mutamento delle condizioni economiche della concessione (es.: ingresso illegale di operatori esteri; mancata attivazione di sistemi di scommessa) è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario e può essere sottoposta ad arbitrato rituale, poiché attiene all'attuazione del rapporto convenzionale e all'accertamento di inadempimenti contrattuali.

• Clausola compromissoria (art. 15 comma 2 del disciplinare di convenzione)

  Resta salva la facoltà della declinatoria della competenza arbitrale, da parte del concessionario

  La Corte interpreta letteralmente la clausola come attribuente la facoltà di declinare l'arbitrato solo al concessionario; le amministrazioni che hanno predisposto e imposto la clausola si sono, però, manifestamente vincolate alla procedura arbitrale, escludendo l'ipotesi di un arbitrato obbligatorio imposto alle P.A. senza loro volontà.

• D.M. MIPAAF 20.4.1999 e l. 23 dicembre 1996 n. 662

  Richiamati per spiegare l'origine normativa della clausola compromissoria: la clausola era stata predisposta con atto normativo generale; la Corte tuttavia ritiene che la P.A. abbia comunque manifestato la volontà di assoggettarsi all'arbitrato, perciò non si concretizza un arbitrato 'obbligatorio' nel senso vietato dalla Costituzione.

• Corte Cost. 152/1996

  Citata come principio generale: l'arbitrato trova fondamento nella libera volontà delle parti; l'arbitrato imposto senza volontà delle parti può essere illegittimo.

• artt. 1322, 1467, 1468, 1375 cod. civ.

  Richiamati nei motivi di merito: la Corte ha accolto le doglianze connesse alla violazione di tali norme in quanto la decisione di merito non avrebbe adeguatamente motivato l'assenza di adempimento/garanzia da parte della P.A. e non avrebbe correttamente valutato la dinamica dell'onerosità sopravvenuta e le possibili rimedi contrattuali (es. risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta).

• artt. 1175, 1337 e 1375 cod. civ.

  Citate con riguardo ai doveri di correttezza e buona fede nell'esecuzione del contratto; la Corte ha ritenuto che l'applicazione di tali principi richiede una specifica valutazione sul comportamento omissivo richiesto alla P.A., non una loro applicazione generica.

• art. 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  Richiamato tra le norme contrattuali/regolamentari di riferimento nella valutazione delle obbligazioni delle parti; la Corte ha ritenuto che la corte di merito non abbia adeguatamente valutato la normativa e i relativi obblighi.

• art. 1370 cod. civ.

  Menziomento marginale: le ricorrenti avevano invocato contrasto con l'art.1370 c.c. (interpretazione delle clausole), ma la Corte ha ritenuto che tale profilo non costituisse la ratio decidendi e non fosse decisivo.

• Norme e principi dell'Unione Europea (art. 101 e 102 TFUE e giurisprudenza Corte UE)

  La Corte richiama la giurisprudenza UE (es. C-680/20, C-413/14, Hoffmann) per affermare che la posizione dominante sul mercato non è di per sé abusiva e non impone automaticamente obblighi di protezione a favore di concorrenti meno efficienti; occorre dimostrare pratiche anticoncorrenziali o omissioni rilevanti.

Massime di principio

• Le controversie che riguardano l'attuazione di un rapporto concessorio e l'accertamento di inadempimenti contrattuali (es. perdita di condizioni economiche previste per effetto di fattori esterni, mancata attivazione di modalità tecniche contrattualmente previste) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario e possono essere devolute ad arbitrato rituale, salvo che non emergano atti manifestamente autoritativi.
• L'obiezione di incompetenza arbitrale fondata sull'esercizio di poteri autoritativi della P.A. è inefficace se la controversia concerne comportamenti di natura contrattuale nella fase esecutiva e non decisioni amministrative tipiche dell'esercizio del potere pubblicistico.
• La clausola compromissoria predisposta e imposta dalla P.A. con atto normativo generale può essere interpretata come manifestazione di volontà della stessa P.A. ad assoggettarsi all'arbitrato; non sempre si contrappone automaticamente il profilo di 'arbitrato obbligatorio' vietato dalla Costituzione, soprattutto se la P.A. ha volontariamente inserito la clausola.
• Il fatto che la P.A. detenga una posizione dominante o un monopolio nel mercato non implica automaticamente un obbligo generale di protezione delle imprese concessionarie: occorre dimostrare condotte specifiche abusive o omissioni rilevanti che concretamente ledano il perimetro dei diritti contrattuali.
• Le pretese di risoluzione (per eccessiva onerosità sopravvenuta) e le doglianze fondate su violazioni della buona fede e correttezza nell'esecuzione richiedono una motivazione puntuale e la dimostrazione di quale comportamento omissivo era esigibile dalla controparte; non è sufficiente una valutazione generica del degrado economico del rapporto.
• Nel bilanciamento tra rischio d'impresa e doveri della P.A., il giudice deve considerare il contesto economico, la prova tecnica (CTU) e la progressività delle attivazioni di sistemi tecnici richiesti, valutando termini e discrezionalità amministrativa previsti dal contratto prima di affermare responsabilità della P.A.