Cassazione Civile, Sentenza n. 28975/2020 del 17/12/2020

Esito

La controversia

Ricorso per cassazione contro la sentenza d'appello che aveva confermato la condanna contabile di Marco Fattore per responsabilità gravemente colposa. L'accusa era di aver autorizzato (voltura e conferma dell'esenzione) la realizzazione di una residenza protetta per anziani senza far pagare il contributo di costruzione pari a €830.265,85; il ricorrente deduce eccesso di potere giurisdizionale della Corte dei Conti per avere questa disconosciuto l'assetto amministrativo consolidato (provvedimenti comunali e regionali) che qualificava la struttura come sanitaria/di urbanizzazione secondaria e quindi esente dal contributo; inoltre contestava la qualificazione della sua condotta come colpa grave, sostenendo di aver svolto istruttoria e riesame scrupolosi.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che il sindacato della Corte dei conti sull'operato del dirigente rientra nel controllo di legittimità e nella verifica della responsabilità erariale (compresenza degli elementi soggettivo e oggettivo della contabilità pubblica) e che la Corte di appello non ha sconfinato nei poteri dell'amministrazione. È stata respinta l'eccezione di formazione del giudicato sollevata dalla Procura generale. Non si è provveduto sulle spese di giudizio; la sentenza richiama altresì l'obbligo, ex DPR n.115/2002 art.13, di eventuale ulteriore versamento del contributo unificato da parte del ricorrente.

Norme richiamate

• Legge della Regione Umbria n.1 del 2004, art.26, comma 1, lett. c)

  Il contributo di costruzione non è dovuto ... per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti, nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici. Rientrano in tali categorie di opere le costruzioni cimiteriali realizzati da privati, nonché gli impianti ed attrezzature sportive di uso pubblico o aperti al pubblico

  La Corte ha interpretato la norma in senso restrittivo: l'esenzione richiede il ricorrere sia del requisito oggettivo (natura di opera pubblica/interesse generale o di opera di urbanizzazione) sia del requisito soggettivo (esecuzione da parte di "enti istituzionalmente competenti" o condizioni riconducibili agli strumenti urbanistici). Nel caso la residenza protetta non è stata ritenuta opera pubblica/interesse generale né opera di urbanizzazione secondaria e l'esenzione è stata esclusa.

• Legge n.20 del 1994, art.1

  Riferimento al profilo soggettivo richiesto per l'applicabilità dell'esenzione: la Corte ha rilevato l'assenza di accertamento su quale soggetto (privato o ente istituzionalmente competente) avesse concretamente realizzato l'opera, elemento necessario per escludere l'obbligo di contributo.

• D.P.R. n.381 del 2001, art.16, comma 8

  Richiamato nel panorama normativo urbanistico/sanitario: la Corte ha valutato che le disposizioni richiamate non giustificavano automaticamente l'esenzione per la struttura contestata, che non è stata qualificata come opera di urbanizzazione secondaria sanitaria.

• Regolamento regionale Umbria n.9 del 2008

  Citato dal ricorrente per sostenere l'inquadramento delle attrezzature sanitarie tra le opere di urbanizzazione secondaria; la Corte d'appello non ha ritenuto che ciò bastasse a esentare l'opera nel caso concreto.

• Costituzione, art.111, comma 8; Codice di procedura civile, art.362; D.Lgs. n.174/2016, art.207

  Norme evocate dal ricorrente per dedurre lo "sconfinamento" della Corte dei conti nella sfera amministrativa; la Cassazione ha però ricordato che il controllo giurisdizionale contabile comprende la verifica di legittimità e la conformità delle scelte amministrative ai fini pubblici, e che il sindacato della Cassazione sulle decisioni della Corte dei conti è limitato ai limiti esterni della giurisdizione.

• Legge n.241 del 1990, art.1

  Riferimento ai principi che devono guidare l'attività amministrativa (trasparenza, economicità, efficacia): la Corte ha considerato tali criteri nel valutare la legittimità dell'azione del dirigente e la gravità della colpa contestata.

• D.P.R. n.115 del 2002, art.13, comma 1 quater

  Norma richiamata in ordine all'ulteriore obbligo di versamento del contributo unificato qualora dovuto: la sentenza dà atto dei presupposti per l'eventuale versamento da parte del ricorrente.

Massime di principio

• L'esenzione dai contributi di costruzione prevista da norme regionali per "opere di interesse generale" richiede il contemporaneo accertamento del requisito oggettivo (natura pubblica/urbanizzazione dell'opera) e di quello soggettivo (chi realizza l'opera: ente istituzionalmente competente o altro soggetto previsto dalla norma). Non basta il riferimento a precedenti provvedimenti: occorre verifica specifica e motivata per la volturazione.
• Un dirigente comunale che conferma un regime agevolativo o un'esenzione già concessa da predecessori deve comunque compiere una valutazione autonoma e documentata; la mera "presa d'atto" può integrare colpa grave se priva di approfondimento istruttorio e conduce a danno erariale.
• La Corte dei conti può sindacare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici (legittimità, economicità, efficacia) e valutare la responsabilità contabile; tale sindacato non costituisce necessariamente un illegittimo sconfinamento nella discrezionalità amministrativa quando mira a verificare la conformità alla legge.
• Per configurare la colpa grave dell'amministratore/dipendente pubblica è necessario dimostrare negligenza o imprudenza rilevanti e inescusabili, ovvero omissioni istruttorie manifeste rispetto agli obblighi fondamentali del ruolo; l'esistenza di atti di verifica e di riesame può attenuare, ma non esclude automaticamente, la responsabilità se risultano carenti.
• In sede di cassazione contro decisioni della Corte dei conti, l'esame è limitato ai «limiti esterni» della giurisdizione: le doglianze che riguardano interpretazioni normative o valutazioni di merito della Corte dei conti sono spesso inammissibili nella parte in cui costituiscono un "error in iudicando" non attinente ai confini della giurisdizione.
• Quando si contesta in giudizio la sussistenza di giurisdizione della Corte dei conti, l'eccezione deve essere tempestivamente sollevata: la mancata impugnazione in appello di questioni interne può comportare formazione di giudicato sul punto.