Sentenza n. 5035/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale del 6 agosto 2025, unitamente ad atti presupposti e a motivi aggiunti. Il Comune aveva qualificato l'intervento come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, fondandolo, in sostanza, su due autonomi presupposti: la realizzazione di opere edilizie abusive, comprendenti un ampliamento di circa 250 mq funzionale all'attività di somministrazione, e la mancata attivazione dell'esercizio entro sei mesi dalla comunicazione di subingresso. Le ricorrenti hanno dedotto violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e dell'art. 149 l.r. Campania n. 7/2020, difetto di istruttoria ed eccesso di potere, sostenendo che gli abusi riguardassero aree distinte dai locali autorizzati e che l'attività fosse stata tempestivamente avviata. Hanno inoltre dedotto violazione degli artt. 19, comma 3, d.lgs. n. 59/2010, 90 e 149 l.r. n. 7/2020 e 21-quinquies l. n. 241/1990, contestando l'incidenza degli abusi sui locali dell'attività, l'assenza di un mutamento imprevedibile della situazione di fatto e la mancata assegnazione di un termine per il ripristino dei requisiti. È stata contestata anche la mancata considerazione della documentazione prodotta per dimostrare l'avvio dell'attività, l'indeterminatezza della dichiarazione relativa alla decadenza della SCIA originaria, nonché la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, tutela dell'affidamento e libertà di iniziativa economica. Con i motivi aggiunti le ricorrenti hanno censurato il recepimento meramente automatico di un sequestro preventivo del 2020, l'omessa verifica dell'incidenza degli abusi sui locali effettivamente utilizzati, l'estensione della revoca anche alle aree legittime e l'omessa comparazione degli interessi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l'impugnazione del provvedimento del 25 settembre 2014, recante il divieto di prosecuzione dell'attività nei confronti della società cedente, perché non erano state articolate specifiche censure contro tale atto. Ha inoltre dichiarato inammissibile l'impugnazione degli atti della Polizia Municipale, in quanto endoprocedimentali e privi di autonoma lesività. Nel merito ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Il Collegio ha riqualificato il provvedimento comunale, al di là del nomen juris di revoca, come divieto di prosecuzione dell'attività, valorizzando i presupposti sostanziali e gli effetti dell'atto, chiari per le parti. Ha ritenuto che ciascuno dei due motivi posti a fondamento dell'atto fosse autonomamente sufficiente. Quanto agli abusi edilizi, la relazione comunale e la documentazione fotografica hanno confermato che le opere abusive, incluso l'ampliamento di circa 250 mq, insistevano sui lati dell'immobile principale e risultavano funzionali all'attività di somministrazione. Secondo il TAR, non si trattava della mera mancanza di un requisito ripristinabile ai sensi dell'art. 149, comma 6, l.r. n. 7/2020, bensì di una trasformazione abusiva di notevole entità dell'intera area di esercizio, radicalmente diversa da quella rappresentata nella pratica di subingresso. Il sequestro delle aree abusive non ne eliminava l'incidenza, ma impediva soltanto la prosecuzione dell'illecito. Era pertanto legittimo colpire l'attività nel suo complesso, senza distinguere tra locali legittimi e aree abusive fisicamente separate, poiché l'attività nella sua configurazione fattuale complessiva era divenuta illecita. L'omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta irregolarità non invalidante ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, essendo il provvedimento doveroso e non modificabile attraverso la partecipazione dell'interessato. È stata esclusa la sussistenza di un affidamento tutelabile sulla conservazione di una situazione abusiva. Quanto al secondo autonomo fondamento, il TAR ha ritenuto non dimostrata l'attivazione dell'esercizio entro sei mesi dalla comunicazione di subingresso. La comunicazione all'Agenzia delle Entrate, il bilancio, il contratto di espurgo e la menzione del contratto di affitto di ramo d'azienda non erano sufficienti; mancava l'iscrizione della società nel Registro delle imprese con riferimento all'attività di somministrazione, obbligatoria per le società commerciali ai sensi dell'art. 2200 c.c. La precisazione sulla decadenza della SCIA originaria non è stata ritenuta ambigua: essa chiariva che l'annullamento degli effetti del subingresso non faceva rivivere la SCIA della società cedente, già destinataria di un precedente divieto di prosecuzione. Le ricorrenti sono state condannate alle spese, liquidate in euro 2.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto che, indipendentemente dal nomen utilizzato dal Comune, l'atto dovesse essere qualificato in base ai suoi presupposti sostanziali e ai suoi effetti come divieto di prosecuzione dell'attività, non come revoca in senso proprio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio del procedimento degrada a irregolarità non invalidante quando, per la natura doverosa del provvedimento, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

  La partecipazione procedimentale non avrebbe potuto modificare l'esito, fondato su abusi edilizi e mancata attivazione dell'esercizio.

• art. 19, comma 3, d.lgs. 59/2010

  Restano salvi i casi in cui la decadenza dall'autorizzazione, la sospensione o la revoca conseguono al venir meno delle condizioni cui è subordinato il suo ottenimento.

  La permanenza dei requisiti edilizi, urbanistici, igienico-sanitari e di sicurezza costituisce condizione dell'esercizio dell'attività e può essere verificata dall'autorità competente.

• art. 90, comma 3, l.r. Campania 7/2020

  L'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande è soggetto al rispetto delle norme in materia edilizia, urbanistica e destinazione d'uso dei locali, igienico sanitaria, di sicurezza dei luoghi di lavoro.

  La violazione della disciplina edilizia e urbanistica incidente sulla configurazione dei luoghi funzionali all'attività può legittimare il divieto di prosecuzione.

• art. 149, comma 6, l.r. Campania 7/2020

  Assegnazione di un termine per il ripristino dei requisiti mancanti.

  La disposizione riguarda la mancanza di requisiti igienico-sanitari, edilizi, di sicurezza o di sorvegliabilità ripristinabili; non trova applicazione, secondo il TAR, quando interventi edilizi abusivi di notevole entità abbiano trasformato radicalmente l'area di esercizio.

• art. 149, comma 9, lettera a), l.r. Campania 7/2020

  I titoli abilitativi per l'esercizio dell'attività di somministrazione decadono quando l'intestatario del titolo abilitativo ... non attiva l'esercizio entro sei mesi dalla data del rilascio dell'autorizzazione o di presentazione della Scia.

  La mancata dimostrazione dell'attivazione dell'esercizio entro sei mesi comporta la decadenza del titolo; elementi contabili o preparatori non sono stati ritenuti sufficienti senza l'iscrizione nel Registro delle imprese relativa all'attività.

• art. 2200 c.c.

  Sono soggette all'obbligo dell'iscrizione nel registro delle imprese le società costituite secondo uno dei tipi regolati nei capi III e seguenti del titolo V e le società cooperative, anche se non esercitano un'attività commerciale.

  L'iscrizione nel Registro delle imprese relativa all'attività di somministrazione costituisce elemento rilevante per dimostrare l'effettiva attivazione dell'esercizio da parte della società.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione di avvio è stata respinta perché l'omissione è stata ritenuta non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può riqualificare un provvedimento amministrativo sulla base dei suoi presupposti sostanziali e dei suoi effetti, anche quando l'amministrazione abbia utilizzato un nomen juris improprio, purché le parti abbiano chiara la disciplina applicata e la portata dell'atto.
• Quando un'attività di somministrazione è esercitata in una configurazione edilizia complessiva radicalmente alterata da opere abusive funzionali all'attività, il divieto di prosecuzione può riguardare l'intero esercizio e non soltanto le aree abusivamente realizzate, se l'attività nel suo complesso è divenuta illecita.
• Il termine per il ripristino dei requisiti previsto per la mancanza di requisiti edilizi, igienico-sanitari, di sicurezza o di sorvegliabilità non opera necessariamente quando gli abusi edilizi, per consistenza e funzione, abbiano trasformato radicalmente l'area di esercizio rispetto a quella rappresentata nel titolo abilitativo.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità dell'atto quando il provvedimento è doveroso e, alla luce dei presupposti accertati, la partecipazione dell'interessato non avrebbe potuto modificarne il contenuto dispositivo.
• Non è tutelabile l'affidamento del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, poiché il decorso del tempo non può legittimare l'abuso.
• Ai fini della dimostrazione dell'attivazione di un'attività di somministrazione entro il termine previsto dalla legge regionale, comunicazioni fiscali, dati di bilancio e contratti preparatori possono non essere sufficienti se non risultano accompagnati dall'iscrizione nel Registro delle imprese relativa all'attività esercitata.

Come è indicizzato