Ordinanza del 02/09/2016 n. 108 - Comm. Trib. Prov. Messina

Questione di legittimità costituzionale sulla notifica del contributo unificato

L’ordinanza della Commissione Tributaria Provinciale di Messina, Sezione XI, riguarda la compatibilità costituzionale dell’art. 248, comma 2, del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, approvato con D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (T.U.S.G.). La disposizione prevede che l’invito al pagamento del contributo unificato sia notificato presso il domicilio eletto nel processo oppure, in mancanza di elezione, depositato presso l’ufficio.

Il Collegio ha ritenuto che tale disciplina possa violare gli artt. 3, 24, 97 e 111 della Costituzione, in quanto consente di portare a conoscenza del contribuente un atto di natura sostanzialmente tributaria esclusivamente presso il domicilio processuale eletto, senza assicurare la conoscenza effettiva dell’obbligazione fiscale.

Fatti e svolgimento del procedimento

La contribuente Calanna Grazia ha impugnato l’intimazione di pagamento prot. n. 0004953 del 21 luglio 2015, notificatale direttamente il 21 luglio 2015 dall’Ufficio Recupero Spese di Giustizia della Commissione Tributaria Provinciale di Messina.

L’intimazione riguardava il contributo unificato dovuto per un precedente ricorso tributario, iscritto al R.G.R. n. 1143/13. L’importo richiesto era composto da:

• Euro 1.500,00 per contributo unificato, determinato nella misura massima a causa della mancata indicazione del valore della lite;
• Euro 3.000,00, pari al 200% del contributo dovuto, a titolo di sanzione;
• ulteriori importi per spese di notificazione;
• totale complessivo di Euro 4.508,75.

Prima dell’intimazione finale, l’Ufficio aveva inviato gli atti al domicilio processuale eletto dalla contribuente presso il proprio difensore, rag. Franco Micale. In particolare, il 14 gennaio 2013 aveva richiesto l’integrazione della nota di iscrizione a ruolo, invitando a indicare il valore della lite. Poiché tale indicazione non era stata fornita, il 6 giugno 2013 l’Ufficio aveva notificato, allo stesso domicilio eletto, l’invito al pagamento prot. n. 0001634.

La contribuente ha sostenuto di non avere avuto conoscenza diretta dell’omesso versamento e dell’importo effettivamente dovuto sino alla ricezione dell’intimazione finale. Ha inoltre riferito di avere intrapreso un’azione nei confronti del professionista incaricato, ritenuto responsabile dell’omissione.

Con ordinanza n. 167/16 del 19 gennaio 2016, la Commissione aveva accolto la domanda di sospensione dell’atto impugnato. All’udienza del 15 marzo 2016 la causa è stata trattenuta in decisione; l’ordinanza di rimessione è stata deliberata nelle camere di consiglio del 15 marzo e del 17 maggio 2016.

Censure formulate dalla contribuente

La ricorrente ha dedotto, in sintesi:

• la nullità dell’intimazione per carenza di elementi essenziali;
• la mancata indicazione dell’autorità competente a ricevere il ricorso;
• la mancata allegazione degli atti presupposti;
• l’impossibilità di impugnare l’invito al pagamento prot. n. 0001634, in quanto non direttamente conosciuto;
• la violazione del termine decadenziale previsto dall’art. 248 T.U.S.G., per la mancata notificazione entro trenta giorni dal deposito dell’atto;
• la possibilità di desumere il valore della lite dalla documentazione relativa al diniego di definizione della lite pendente;
• l’applicabilità del contributo previsto per le controversie di valore indeterminabile, pari a Euro 120,00, anziché dell’importo massimo di Euro 1.500,00;
• l’assenza dell’elemento soggettivo, poiché la contribuente avrebbe appreso l’omesso versamento soltanto con l’intimazione finale e avrebbe affidato il relativo adempimento al proprio difensore.

L’Amministrazione si è costituita chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato.

Disciplina normativa applicata

L’art. 14, comma 1, T.U.S.G. stabilisce che la parte che per prima si costituisce in giudizio o deposita il ricorso introduttivo è tenuta al pagamento contestuale del contributo unificato.

L’art. 14, comma 3-bis, dispone che, nei processi tributari, il valore della lite debba risultare da un’apposita dichiarazione resa dalla parte nelle conclusioni del ricorso, anche in caso di prenotazione a debito.

L’art. 13, comma 6, T.U.S.G. prevede che, in mancanza della dichiarazione sul valore della lite, il processo si presuma di valore superiore a Euro 200.000, con applicazione del contributo unificato massimo previsto, pari a Euro 1.500,00.

L’art. 248 T.U.S.G. disciplina il recupero del contributo non versato. In particolare:

• entro trenta giorni dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione, l’ufficio notifica alla parte l’invito al pagamento dell’importo dovuto;
• l’invito contiene l’avvertenza che, in caso di mancato pagamento entro un mese, si procederà all’iscrizione a ruolo con addebito degli interessi legali;
• ai sensi del comma 2, l’invito è notificato, anche tramite posta elettronica certificata, presso il domicilio eletto oppure, in mancanza, è depositato presso l’ufficio;
• l’invito indica il termine e le modalità di pagamento e richiede il deposito della ricevuta entro dieci giorni dall’avvenuto pagamento.

Il Collegio ha rilevato che l’Ufficio aveva applicato correttamente il testo letterale della disposizione, notificando gli atti presupposti presso il domicilio processuale eletto e notificando direttamente alla contribuente soltanto l’intimazione finale.

Natura tributaria del contributo unificato

La Commissione ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale 11 febbraio 2005, n. 73, secondo cui il contributo unificato costituisce un’entrata tributaria erariale.

Tale natura deriva, tra l’altro, dal fatto che il contributo:

• è stato istituito con legge in sostituzione di precedenti tributi e diritti connessi ai procedimenti giudiziari;
• è soggetto alle esenzioni previste per i tributi sostituiti;
• costituisce un prelievo coattivo destinato al finanziamento delle spese degli atti giudiziari;
• è commisurato forfetariamente al valore del processo e non al costo concreto del servizio giudiziario.

Il principio è stato ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con sentenza 5 maggio 2011, n. 9840. Da tale qualificazione deriva la giurisdizione del giudice tributario ai sensi degli artt. 2, comma 1, e 19, lett. d), del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.

Rilevanza della questione

Il Collegio ha ritenuto la questione rilevante perché, una volta considerate infondate le ulteriori censure, l’applicazione letterale dell’art. 248, comma 2, avrebbe imposto di riconoscere la regolarità della procedura di recupero.

La contribuente, tuttavia, non aveva ricevuto personalmente l’invito a pagare il contributo. Se l’atto fosse stato conosciuto tempestivamente, avrebbe potuto versare l’importo ritenuto effettivamente dovuto, indicato in Euro 120,00, evitando:

• la rideterminazione del contributo nella misura massima di Euro 1.500,00 per mancata dichiarazione del valore della lite;
• l’applicazione della sanzione del 200%, pari a Euro 3.000,00;
• le ulteriori spese di notifica.

Secondo la Commissione, l’assenza di conoscenza diretta degli atti presupposti aveva prodotto un aggravamento estremamente significativo dell’obbligazione, sino a determinare un esborso complessivo pari a 37,5 volte la somma originariamente ritenuta dovuta.

La questione restava rilevante anche qualora fosse stata valutata l’eventuale assenza di colpevolezza della contribuente o la possibilità di escludere la sanzione per fatto imputabile esclusivamente al professionista. In ogni caso, infatti, la mancata conoscenza tempestiva dell’invito aveva determinato l’aumento del tributo da Euro 120,00 a Euro 1.500,00.

Confronto con i principi generali in materia tributaria e amministrativa

Il Collegio ha richiamato l’art. 1 del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367, secondo cui le procedure di spesa devono essere improntate, oltre che al principio di legalità, ai principi di certezza, pubblicità, trasparenza, concentrazione e speditezza.

È stato inoltre richiamato l’art. 60 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, relativo alla notificazione degli atti in materia di imposte dirette. Tale disposizione consente al contribuente di eleggere domicilio presso una persona o un ufficio nel Comune del domicilio fiscale, ma richiede un’apposita comunicazione espressa al competente ufficio, mediante raccomandata con avviso di ricevimento o modalità telematiche previste dall’Agenzia delle entrate.

L’art. 6, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente), stabilisce che l’Amministrazione finanziaria debba assicurare l’effettiva conoscenza degli atti destinati al contribuente, comunicandoli presso il luogo di effettivo domicilio oppure presso il domicilio speciale eletto per lo specifico procedimento.

Secondo la Commissione, tali disposizioni evidenziano che, in materia tributaria:

• la regola generale è la conoscenza effettiva dell’atto impositivo da parte del contribuente;
• l’elezione di domicilio costituisce un’eccezione;
• l’elezione deve essere espressa, effettuata secondo forme tipiche e riferita allo specifico procedimento tributario.

L’art. 248, comma 2, T.U.S.G. si discosterebbe da questo modello, poiché considera sufficiente l’elezione del domicilio processuale effettuata per il giudizio tributario, pur trattandosi di un procedimento amministrativo di natura fiscale distinto dal processo.

Profili costituzionali individuati dal Collegio

La Commissione ha ravvisato un possibile contrasto con l’art. 24 Cost., poiché la difesa effettiva presuppone la conoscenza degli atti prodromici e della pretesa economica prima dell’instaurazione o della prosecuzione del contenzioso.

È stato ravvisato anche un possibile contrasto con l’art. 97, comma 2, Cost., relativo al buon andamento e all’imparzialità della Pubblica Amministrazione. La trasparenza dell’azione amministrativa richiederebbe che gli atti tributari siano portati effettivamente a conoscenza del destinatario e che gli sia consentita una partecipazione consapevole al procedimento.

Il Collegio ha inoltre richiamato l’art. 111 Cost., ritenendo che il principio del giusto processo richieda un contraddittorio effettivo e non meramente formale. La mancata conoscenza degli atti antecedenti all’intimazione impedirebbe al contribuente di adempiere spontaneamente, formulare osservazioni o predisporre tempestivamente la propria difesa.

Infine, è stato prospettato il contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza e della disparità di trattamento. La disciplina dell’art. 248, comma 2, sarebbe più restrittiva rispetto:

• alle regole generali dello Statuto dei diritti del contribuente;
• alle disposizioni della legge n. 241/1990 sulla partecipazione al procedimento amministrativo;
• alla disciplina delle notificazioni nel processo tributario prevista dall’art. 17 del D.Lgs. n. 546/1992.

Partecipazione al procedimento amministrativo e conoscenza dell’atto

La Commissione ha richiamato gli artt. 1, 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241. L’attività amministrativa deve essere retta da economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza; inoltre, l’avvio del procedimento deve essere comunicato personalmente ai soggetti destinatari degli effetti diretti del provvedimento finale.

La mancata comunicazione dell’avvio non determina l’annullabilità del provvedimento soltanto quando l’Amministrazione dimostri, ai sensi dell’art. 21-octies della stessa legge, che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Secondo il Collegio, il caso esaminato rappresenta una carenza informativa che ha prodotto un procedimento sanzionatorio particolarmente gravoso, mentre la conoscenza tempestiva dell’invito avrebbe potuto consentire il pagamento spontaneo del contributo e prevenire l’aggravamento dell’importo.

Confronto con l’art. 17 del D.Lgs. n. 546/1992

La Commissione ha posto a confronto l’art. 248, comma 2, T.U.S.G. con l’art. 17 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, in materia di comunicazioni e notificazioni nel processo tributario.

L’art. 17 prevede che le notificazioni e comunicazioni siano eseguite, salva la consegna in mani proprie, presso il domicilio eletto o, in mancanza, presso la residenza o la sede dichiarata dalla parte. La norma ammette quindi la consegna in mani proprie anche quando sia stato eletto un domicilio processuale.

L’art. 248, comma 2, invece, secondo la lettura del Collegio, non lascerebbe spazio alla notificazione diretta alla parte quando sia stato eletto un domicilio processuale, rendendo quest’ultimo l’unico luogo utile per la notifica dell’invito al pagamento.

Da ciò deriverebbe un’ulteriore irragionevolezza della disciplina, poiché situazioni analoghe sarebbero trattate diversamente nell’ambito del processo tributario e nel procedimento amministrativo relativo al contributo unificato.

Responsabilità del difensore e cause di non punibilità

Il Collegio ha escluso che la rilevanza della questione potesse essere superata riconoscendo una responsabilità solidale del difensore. La responsabilità prevista dall’art. 21 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, che aveva introdotto il comma 1-bis dell’art. 16 T.U.S.G., è stata infatti soppressa in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

È stata esaminata anche la possibile applicazione degli artt. 5 e 6 del D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472. L’art. 5 sancisce il principio della colpevolezza, stabilendo che ciascuno risponde della propria azione od omissione cosciente e volontaria, dolosa o colposa. L’art. 6, comma 3, prevede che il contribuente non sia punibile quando dimostri che il pagamento non è stato eseguito per fatto denunciato all’autorità giudiziaria e addebitabile esclusivamente a terzi.

La Commissione ha ritenuto che tali disposizioni potessero eventualmente incidere sull’applicazione della sanzione, ma non eliminassero la rilevanza della questione costituzionale, poiché rimaneva da valutare l’aumento del tributo da Euro 120,00 a Euro 1.500,00 causato dalla mancata conoscenza dell’invito.

Decisione della Commissione Tributaria Provinciale

La Commissione Tributaria Provinciale di Messina ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 248, comma 2, T.U.S.G.

Il giudizio principale è stato sospeso fino alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.

È stata ordinata l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, unitamente alla prova delle notificazioni e comunicazioni previste dall’art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87.

La Segreteria della Commissione è stata incaricata di notificare l’ordinanza:

• alle parti in causa;
• al Presidente del Consiglio dei ministri;
• ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

L’ordinanza è stata adottata a norma dell’art. 134 Cost., dell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.