Regolamento (UE) 2024/1717

Regolamento (UE) 2024/1717 – modifica del codice frontiere Schengen

Il regolamento interviene sul regolamento (UE) 2016/399 per rafforzare la tenuta dello spazio Schengen, alla luce delle crisi recenti: pressione migratoria, strumentalizzazione dei migranti, emergenze di sanità pubblica e minacce alla sicurezza interna. Il legislatore europeo ribadisce che il ripristino dei controlli alle frontiere interne deve restare eccezionale e di ultima istanza, ma al contempo introduce strumenti più articolati di coordinamento, notifica e controllo ex post.

Ambito e finalità

La riforma riguarda il regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone nello spazio Schengen, con particolare attenzione a frontiere esterne, frontiere interne, sorveglianza, restrizioni di viaggio, trasferimento di cittadini di paesi terzi e salvaguardie per la libera circolazione. Il regolamento si fonda sull’esigenza di garantire un equilibrio tra sicurezza, salute pubblica, ordine pubblico e libera circolazione, con norme uniformi e proporzionate applicabili agli Stati membri partecipanti.

Nuove definizioni e inquadramento delle frontiere esterne

L’articolo 2 del codice frontiere Schengen viene aggiornato con definizioni funzionali all’impianto riformato. In particolare, viene introdotta la nozione di "emergenza di sanità pubblica su vasta scala", intesa come emergenza riconosciuta a livello di Unione dalla Commissione, sulla base delle informazioni nazionali, tale da incidere su larga scala sul diritto di libera circolazione. Vengono inoltre definite le categorie di "viaggi essenziali" e "viaggi non essenziali" e la categoria dei "poli di trasporto".

Sul piano della sorveglianza di frontiera, la definizione viene ampliata per includere attività preventive volte a impedire o individuare attraversamenti non autorizzati, elusione dei controlli, rafforzamento della conoscenza situazionale e contrasto della criminalità transfrontaliera.

Sorveglianza delle frontiere esterne

L’articolo 13, sostituito integralmente, consolida il ruolo della sorveglianza quale strumento di prevenzione e contrasto dell’ingresso irregolare e della criminalità transfrontaliera. La sorveglianza deve basarsi su analisi dei rischi e può essere svolta con unità fisse o mobili, mezzi tecnici, dispositivi elettronici, sistemi di sorveglianza e infrastrutture fisse e mobili. È confermato il dovere di rintracciare le persone entrate illegalmente e di sottoporle alle procedure previste dalla direttiva 2008/115/CE.

È inoltre attribuito alla Commissione il potere di adottare atti delegati per integrare il quadro con modalità supplementari di sorveglianza e norme minime comuni, tenendo conto del tipo di frontiera, del livello di impatto attribuito alle sezioni di frontiera esterna ai sensi del regolamento (UE) 2019/1896 e di altre specificità geografiche.

Restrizioni temporanee di viaggio in caso di emergenza sanitaria

Il nuovo articolo 21 bis disciplina il meccanismo UE per le emergenze di sanità pubblica su vasta scala. In tale ipotesi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare un regolamento di esecuzione che imponga restrizioni temporanee ai viaggi verso gli Stati membri alle frontiere esterne. Le restrizioni possono includere misure sanitarie quali test, quarantena e autoisolamento.

Il meccanismo è costruito su criteri di proporzionalità e non discriminazione. Gli Stati membri possono adottare misure più rigorose, ma queste non devono incidere negativamente sul funzionamento dello spazio Schengen. Restano sempre tutelati i beneficiari della libera circolazione UE e alcuni cittadini di paesi terzi, in particolare soggiornanti di lungo periodo, beneficiari di protezione internazionale e titolari di visto nazionale per soggiorno di lunga durata, oltre ai loro familiari.

Il regolamento di esecuzione dovrà individuare, se necessario, categorie di viaggi essenziali esentate, aree geografiche o paesi terzi soggetti a restrizioni, condizioni di ingresso e procedure di riesame periodico fondate su metodologie e criteri oggettivi, soprattutto epidemiologici. In via eccezionale, anche i viaggi essenziali possono essere sottoposti a restrizioni temporanee.

Verifiche interne e divieto di controlli equivalenti

L’articolo 23 chiarisce che il divieto di controllo alle frontiere interne non impedisce agli Stati membri di esercitare poteri di polizia o altri pubblici poteri nel territorio, comprese le zone di frontiera, purché non producano un effetto equivalente ai controlli di frontiera. La norma precisa quando tali verifiche non sono considerate equivalenti: devono essere non finalizzate al controllo di frontiera, basate su informazioni generali di polizia o di sanità pubblica, dirette a contrastare criminalità transfrontaliera, immigrazione irregolare o diffusione di malattie infettive con potenziale epidemico, e chiaramente distinte dai controlli sistematici ai valichi.

È inoltre riconosciuta la possibilità per gli Stati membri di imporre, nel diritto nazionale, l’obbligo di possedere o portare documenti d’identità e di dichiarare la presenza dei cittadini di paesi terzi, con obblighi specifici anche per le strutture ricettive.

Procedura di trasferimento delle persone rintracciate nelle zone di frontiera interne

L’articolo 23 bis introduce una procedura rapida di trasferimento di cittadini di paesi terzi rintracciati nelle zone di frontiera interne durante controlli condotti nel quadro di cooperazione bilaterale, compresi pattugliamenti congiunti. La procedura si applica solo se vi sono indicazioni chiare che la persona sia arrivata direttamente da un altro Stato membro e che non abbia diritto di soggiornare nello Stato di rintraccio.

Sono espressamente esclusi i richiedenti protezione internazionale e i beneficiari di protezione internazionale. La decisione di trasferimento è immediatamente esecutiva, ma deve essere motivata per iscritto e accompagnata da garanzie di ricorso effettivo ex articolo 47 della Carta; il ricorso non ha effetto sospensivo. Lo Stato membro ricevente deve cooperare e accogliere il soggetto secondo le procedure dell’allegato XII, mentre gli Stati membri devono disciplinare le modalità pratiche in cooperazione bilaterale. Dal 11 luglio 2025 devono inoltre trasmettere annualmente alla Commissione i dati registrati.

Ripristino dei controlli alle frontiere interne: criteri, termini e garanzie

La riforma è particolarmente incisiva sul regime di ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne. L’articolo 25 conferma che il ripristino è possibile solo in via eccezionale in presenza di una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, e individua tra le possibili fonti della minaccia terrorismo, criminalità organizzata grave, emergenze di sanità pubblica su vasta scala, spostamenti non autorizzati improvvisi e su vasta scala di cittadini di paesi terzi ed eventi internazionali di ampia portata o alto profilo.

La misura deve essere extrema ratio e rispettare i criteri di necessità e proporzionalità dell’articolo 26. Il controllo può essere ripristinato o prorogato solo se gli obiettivi non possono essere raggiunti con misure alternative, tra cui verifiche interne proporzionate, cooperazione di polizia, procedura di trasferimento e misure comuni sulle restrizioni temporanee di viaggio.

Per le minacce imprevedibili è previsto il ripristino immediato, con durata massima di un mese, prorogabile fino a tre mesi. Per le minacce prevedibili il controllo può durare fino a sei mesi e poi essere prorogato per periodi di sei mesi fino a un massimo di due anni. In circostanze eccezionali, con valutazione del rischio e nuovo parere della Commissione, è possibile una ulteriore proroga finale di sei mesi, con limite massimo complessivo di tre anni per la stessa minaccia grave.

Notifica, valutazione del rischio e consultazione

L’articolo 27 dettaglia le informazioni da inserire nella notifica: motivi del ripristino, estensione territoriale, valichi autorizzati, data e durata, valutazione di necessità e proporzionalità e, se del caso, misure richieste ad altri Stati membri. Se il controllo è in vigore da sei mesi, ogni ulteriore proroga deve includere una valutazione del rischio, con indicazione dell’evoluzione della minaccia, delle sezioni di frontiera interessate e delle misure di coordinamento con gli altri Stati membri.

L’articolo 27 bis prevede un processo di consultazione con la Commissione, gli Stati membri coinvolti e, se del caso, le agenzie dell’Unione. La Commissione può avviare o essere tenuta ad avviare consultazioni anche su richiesta di uno Stato membro direttamente interessato. La Commissione può inoltre emettere pareri sulla necessità e proporzionalità del ripristino o della proroga, specialmente quando il controllo raggiunge 12 mesi complessivi.

Misure di attenuazione e impatto sulle regioni transfrontaliere

L’articolo 26 richiede agli Stati membri di adottare misure di accompagnamento per ridurre l’impatto sui cittadini e sul trasporto merci, con attenzione specifica ai legami sociali ed economici delle regioni transfrontaliere e ai viaggi essenziali. In tale prospettiva, il regolamento introduce anche una disciplina sulle regioni transfrontaliere: gli Stati membri con frontiere interne comuni devono individuarle entro l’11 gennaio 2025 e notificare la Commissione, con aggiornamenti successivi. Tali zone rilevano anche ai fini della gestione del traffico e delle misure di attenuazione.

Il regolamento richiama altresì l’esigenza di garantire corsie verdi per merci, addetti ai trasporti e marittimi, e di preservare la funzionalità del mercato unico e delle aree transfrontaliere, incluse le cosiddette città gemellate.

Meccanismo specifico per emergenze di sanità pubblica su vasta scala nello spazio Schengen

L’articolo 28 introduce un meccanismo di salvaguardia dello spazio Schengen per i casi in cui un’emergenza di sanità pubblica su vasta scala colpisca più Stati membri e metta a rischio il funzionamento globale dello spazio senza controlli interni. Se gli strumenti previsti dagli articoli 21 bis e 23 non bastano, la Commissione può proporre al Consiglio una decisione di esecuzione che autorizzi gli Stati membri a ripristinare i controlli alle frontiere interne, eventualmente con misure di attenuazione. La decisione dura al massimo sei mesi e può essere rinnovata per periodi di sei mesi finché l’emergenza perdura.

Il controllo ripristinato deve basarsi, dal momento dell’entrata in vigore della decisione del Consiglio, su tale atto. La Commissione deve riesaminare regolarmente la situazione e può proporre la revoca quanto prima se le misure non risultano più giustificate.

Relazioni, monitoraggio e trasparenza

L’articolo 33 rafforza gli obblighi di rendicontazione. Entro quattro settimane dalla soppressione del controllo, lo Stato membro interessato presenta una relazione al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione. In caso di proroghe prolungate ai sensi dell’articolo 25 bis, la relazione va presentata al dodicesimo mese e poi ogni dodici mesi. Essa deve illustrare valutazione iniziale e successiva, rispetto dei criteri di necessità e proporzionalità, cooperazione con gli Stati confinanti, impatti sulla libera circolazione ed efficacia del controllo.

La Commissione adotta un modello uniforme di relazione e una relazione annuale sullo stato di Schengen, nella quale devono figurare tutte le decisioni di ripristino adottate, le azioni della Commissione, le valutazioni di necessità e proporzionalità e le tendenze relative agli spostamenti non autorizzati di cittadini di paesi terzi.

Deleghe alla Commissione e procedura d’urgenza

L’articolo 36 attribuisce alla Commissione poteri delegati per modificare determinati allegati e per ampliare l’elenco delle categorie di viaggi essenziali nell’allegato XI, parte B. In casi di urgenza legati a emergenze di sanità pubblica su vasta scala, gli atti delegati possono seguire una procedura accelerata ex articolo 37 bis, con effetto immediato salvo obiezione del Parlamento europeo o del Consiglio.

Profili di applicazione generale

Il regolamento ribadisce il rispetto della Carta dei diritti fondamentali, il divieto di discriminazione e la tutela dei dati personali, rinviando al regolamento (UE) 2016/679 e alla direttiva (UE) 2016/680, secondo il rispettivo ambito di applicazione. L’atto è direttamente applicabile e entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.