L.R. Piemonte 3/2013

Modifiche organiche alla disciplina urbanistica e paesaggistica piemontese

La legge riforma in modo ampio la l.r. Piemonte 56/1977, ridefinendo principi, strumenti, procedimenti e regole operative della pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica. Il provvedimento si applica nel territorio della Regione Piemonte e coordina anche alcune discipline settoriali collegate.

Principi generali, finalità e soggetti della pianificazione

La pianificazione territoriale è improntata a sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, copianificazione, partecipazione pubblica e sostenibilità. Gli strumenti devono favorire riqualificazione degli ambiti urbanizzati, contenimento del consumo di suolo, uso delle fonti rinnovabili, efficienza energetica e valutazione ambientale strategica. I soggetti della pianificazione sono:

• Regione;
• province e, ove istituita, città metropolitana;
• comuni o forme associative che svolgono la funzione urbanistica.

Strumenti di pianificazione e loro livelli

La disciplina distingue:

• livello regionale: PTR e PPR, oppure un unico piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici;
• livello provinciale/metropolitano: PTCP e PTCM;
• livello sub-regionale: PTO e strumenti di approfondimento territoriale e paesaggistico;
• livello comunale: PRG e relativi strumenti attuativi. È prevista la gestione integrata del sistema informativo geografico regionale e l’obbligo di garantire ai cittadini un accesso gratuito agli atti telematici degli strumenti di piano.

Valutazione ambientale strategica e trasparenza

La VAS è integrata nei procedimenti di formazione, approvazione, variante e gestione dei piani. La legge disciplina in dettaglio:

• redazione del documento preliminare, rapporto ambientale, sintesi non tecnica e piano di monitoraggio;
• consultazione telematica di soggetti competenti in materia ambientale e pubblico;
• individuazione dell’autorità competente, anche tramite strutture intercomunali o di supporto regionale/provinciale/metropolitano;
• pubblicazione on line della documentazione, del parere motivato, della dichiarazione di sintesi e del piano di monitoraggio. Per i PRG e le loro varianti il parere regionale sulla assoggettabilità è reso in conferenza di copianificazione e ha carattere vincolante.

Pianificazione territoriale e paesaggistica regionale e provinciale

PTR e PPR sono definiti come strumenti guida dell’assetto regionale. Il PPR, o il piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, è prevalente per la tutela del paesaggio rispetto agli altri atti di pianificazione, compresi i piani d’area delle aree protette. Gli strumenti regionali e sovraordinati:

• dettano indirizzi, direttive e prescrizioni per i livelli inferiori;
• individuano aree con vincoli e discipline speciali;
• coordinano politiche di infrastrutture, servizi, attività produttive e commerciali, reti telematiche, cave, rifiuti, acque, aria e rumore. I PTCP/PTCM devono essere conformi agli indirizzi regionali e possono assumere effetti di piano di assetto idrogeologico mediante intesa con l’Autorità di bacino del Po.

Elaborati dei piani e contenuti essenziali

La legge specifica i contenuti minimi di PTR, PPR, PTCP, PTCM e degli strumenti di approfondimento. In particolare sono previsti:

• relazione illustrativa;
• tavole di piano a scala minima definita;
• norme di attuazione con eventuali prescrizioni immediatamente prevalenti;
• rapporto ambientale, sintesi non tecnica e piano di monitoraggio;
• allegati tecnici e statistici consultabili on line. Per il PTCP/PTCM la proposta tecnica preliminare deve includere strategia, elaborati grafici, schema normativo e documentazione VAS.

Procedimenti di formazione e approvazione dei piani territoriali

Per PTR/PPR la Giunta regionale adotta un documento programmatico, apre la fase di specificazione VAS, adotta poi il piano e lo trasmette a province, città metropolitana, autorità competente e soggetti ambientali. Dopo pareri e osservazioni, la Giunta predispone gli elaborati definitivi e il piano è approvato dal Consiglio regionale. Per PTCP/PTCM il procedimento prevede:

• proposta tecnica preliminare predisposta dalla provincia o città metropolitana con concorso dei comuni;
• consultazione VAS;
• adozione del piano con eventuali misure di salvaguardia;
• osservazioni pubbliche;
• confronto e copianificazione con la Regione;
• parere regionale vincolante su conformità agli strumenti regionali;
• approvazione finale provinciale/metropolitana.

Efficacia, salvaguardie e attuazione dei piani territoriali

I piani territoriali e paesaggistici approvati sono pubblicati sul BUR e sul sito dell’ente proponente e acquistano efficacia a tempo indeterminato, salvo diversa previsione. Dall’adozione si applicano misure di salvaguardia, ma solo sulle norme specificamente individuate nell’atto. L’attuazione avviene tramite:

• adeguamento dei PTCP/PTCM e dei PRG;
• piani e programmi di settore;
• strumenti di approfondimento paesaggistico;
• piani d’area delle aree protette secondo la normativa di settore. Sono previsti anche strumenti di perequazione territoriale e indirizzi regionali per province, città metropolitana e comuni.

Perequazione urbanistica e territoriale, accordi e convenzioni

La legge introduce una disciplina espressa della perequazione urbanistica e territoriale. La perequazione urbanistica mira a evitare disparità tra proprietà, rendere neutre le scelte di piano e garantire la realizzazione di urbanizzazioni, servizi, viabilità, verde ed edilizia sociale, anche mediante compensazioni. La perequazione territoriale opera a scala sovracomunale tramite compensazione e redistribuzione di vantaggi e costi. Per attuarla sono previsti:

• accordi territoriali tra Regione, province, città metropolitana e comuni;
• convenzioni tra comuni confinanti o territorialmente prossimi per la pianificazione associata;
• eventuale fondo finanziato dagli enti coinvolti anche con quote di oneri e entrate fiscali correlate agli interventi. La Giunta regionale disciplina le modalità operative.

PRG: contenuti, elaborati e articolazione strutturale/operativa

Il PRG è profondamente riformato. Può essere articolato in componente strutturale e operativa, ferma l’unitarietà del procedimento. La componente strutturale individua caratteri, qualità, scelte durevoli e quadro generale; la componente operativa disciplina le trasformazioni, gli interventi e i progetti, con valore conformativo della proprietà. Tra i contenuti del PRG vi sono:

• interpretazione strutturale del territorio;
• dati su recupero edilizio, nuovi insediamenti, standard e fabbisogni;
• quadro dei vincoli;
• rapporto con gli strumenti sovraordinati;
• relazione di compatibilità acustica;
• elaborati VAS;
• disciplina commerciale secondo la normativa regionale di settore. La Giunta regionale può definire con propri provvedimenti regole uniformi e informatizzazione degli elaborati.

Contenuti urbanistici essenziali del PRG

Il PRG deve perseguire, tra gli altri, i seguenti obiettivi:

• tutela dell’assetto idrogeologico e del patrimonio agricolo, naturale, ambientale, storico-artistico e paesaggistico;
• riqualificazione dei tessuti periferici e marginali e rimozione degli interventi incongrui;
• contenimento del consumo di suolo;
• incremento dell’edilizia sociale;
• attuazione programmata degli interventi pubblici e privati con equa distribuzione di oneri e vantaggi. Sono inoltre disciplinati perimetrazione del centro abitato, standard, destinazioni d’uso, recupero del patrimonio edilizio esistente e residua attuazione degli strumenti esecutivi.

Procedimento di formazione e approvazione del PRG e delle sue varianti

Il procedimento è improntato a partecipazione, pubblicità, conferenze di copianificazione e VAS. In sintesi:

• il comune o la forma associativa predispone la proposta tecnica preliminare;
• il documento è pubblicato sul sito per osservazioni;
• si svolge la prima conferenza di copianificazione e valutazione;
• si elabora il progetto preliminare adottato dal consiglio;
• il piano adottato è pubblicato per ulteriori osservazioni;
• si svolge la seconda conferenza;
• il progetto definitivo è approvato dal consiglio. Per le varianti generali e strutturali il procedimento è analogo, con specifiche riduzioni dei termini per le varianti strutturali. La deliberazione finale deve contenere, se del caso, la dichiarazione della capacità insediativa residenziale definitiva e la dichiarazione di sintesi VAS.

Conferenza di copianificazione e valutazione

La conferenza è il momento centrale di coordinamento tra gli enti. Vi partecipano con diritto di voto Comune, Provincia, Città metropolitana e Regione; in alcuni casi partecipa anche il Ministero competente per i beni paesaggistici. La decisione è assunta a maggioranza, ma i pareri della Regione sono vincolanti su conformità agli strumenti regionali e su altri interessi pubblici qualificati. La conferenza può consultare soggetti portatori di interessi diffusi e associazioni di categoria. La disciplina dettagliata del funzionamento è rinviata a regolamento regionale.

Varianti al PRG: tipologie, limiti e casi esclusi

La legge distingue:

• varianti generali;
• varianti strutturali;
• varianti parziali;
• varianti semplificate;
• modifiche non costituenti variante. Le varianti parziali sono sottoposte a limiti dimensionali rigidi, riferiti all’intero periodo di validità del PRG. Sono esclusi dalla nozione di variante, tra l’altro, gli errori materiali, gli adeguamenti di limitata entità, il recepimento di varianti approvate e il trasferimento su supporti informatizzati. Le varianti possono essere soggette a VAS o a verifica di assoggettabilità, salvo le ipotesi espressamente escluse, soprattutto quando si tratti di interventi localizzati o di mero adeguamento a piani sovraordinati già valutati.

Strumenti esecutivi e attuazione del PRG

Il PRG può prevedere l’attuazione diretta o mediante strumenti urbanistici esecutivi. Questi comprendono:

• piani particolareggiati;
• piani per l’edilizia economica e popolare;
• piani per insediamenti produttivi;
• piani di recupero;
• piani esecutivi di iniziativa privata convenzionata;
• piani tecnici di opere e attrezzature pubbliche;
• programmi integrati di riqualificazione. I piani particolareggiati e i piani di recupero seguono procedure pubbliche, telematiche e con VAS quando dovuta. I piani esecutivi convenzionati sono soggetti a convenzione e possono disciplinare cessioni, garanzie, scomputi, monetizzazioni e perequazione.

Standard urbanistici, aree per servizi e edilizia sociale

La disciplina degli standard è aggiornata con riferimento anche alla perequazione urbanistica. Sono previste regole su:

• dotazioni per parcheggi, attrezzature e servizi;
• possibilità di reperimento in strutture multipiano, nel sottosuolo o su superfici edilizie;
• aree interne agli insediamenti produttivi assoggettabili a uso pubblico;
• riserva di aree per edilizia sociale, economica e popolare;
• compensazione monetaria in alternativa alla cessione, quando ammessa. I PTCP/PTCM possono fissare criteri per la localizzazione di dotazioni aggiuntive sovralocali.

Beni storico-artistici, paesaggistici e insediamenti storici

La legge rafforza la tutela dei beni culturali e paesaggistici, sostituendo in più punti il riferimento all’“ambientale” con quello “paesaggistico”. Nei PRG gli interventi sugli insediamenti storici e sui beni culturali/paesaggistici sono soggetti a regole più rigorose, con prevalenza della tutela su ristrutturazione e sostituzione edilizia, salvo casi specifici e disciplinati. È istituita la commissione regionale per i beni culturali e paesaggistici, organo consultivo del Consiglio e della Giunta, competente anche per i pareri previsti dalla legge urbanistica regionale e, in mancanza di commissione locale, per i pareri paesaggistici.

Fasce di rispetto, reti infrastrutturali e vincoli territoriali

La legge ridefinisce le fasce di rispetto per strade, ferrovie, cimiteri, laghi, fiumi, torrenti, canali e rii. In particolare:

• vieta nuove costruzioni nelle fasce, salvo le eccezioni previste;
• consente alcune opere pubbliche, parcheggi, verde, percorsi e, in casi specifici, impianti di distribuzione carburanti o lavaggio auto a titolo precario;
• disciplina in modo dettagliato le deroghe cimiteriali, le riduzioni della fascia e gli ampliamenti degli edifici esistenti;
• regola le fasce spondali e le aree di pericolosità geomorfologica e idraulica. Sono inoltre previste disposizioni per vincolo idrogeologico, abitati da trasferire o consolidare e opere di interesse pubblico in aree a pericolosità geologica.

Disciplina edilizia: titoli abilitativi, definizioni e mutamento d’uso

La legge sostituisce il lessico tradizionale di concessione/autorizzazione con quello di titolo abilitativo edilizio. Introduce e disciplina:

• definizioni di ristrutturazione edilizia, sostituzione edilizia e interventi edilizi;
• mutamento di destinazione d’uso;
• registri comunali dei titoli abilitativi;
• modalità telematiche per istanze e comunicazioni edilizie;
• convenzioni o atti unilaterali per interventi complessi;
• poteri sostitutivi regionali in caso di mancato rilascio del permesso di costruire. Per gli immobili di interesse storico-artistico, paesaggistico o documentario il titolo abilitativo è subordinato a parere vincolante.

Oneri di urbanizzazione e contributo di costruzione

La legge aggiorna la disciplina degli oneri e del contributo di costruzione. La Giunta regionale stabilisce tabelle parametriche e i comuni le recepiscono entro 90 giorni. Sono previste regole su:

• corrispettivi per opere di urbanizzazione primaria, secondaria e indotta;
• garanzie finanziarie e modalità di controllo quando le opere sono eseguite da privati;
• criteri di scomputo, trasferimento o asservimento all’uso pubblico;
• eventuale monetizzazione;
• possibilità di oneri aggiuntivi per ambiti specifici.

Disciplina di alcune attività produttive, commerciali e agricole

La legge rivede le regole per:

• insediamenti produttivi, commerciali e turistico-ricettivi;
• attività commerciali al dettaglio con soglie dimensionali differenziate e autorizzazione regionale nei casi più rilevanti;
• edilizia rurale e residenze agricole, con riferimento agli imprenditori agricoli professionali;
• trasferimento o ristrutturazione di stabilimenti obsoleti o incompatibili;
• attività estrattive, demandate alla normativa di settore. In area agricola sono disciplinati anche i vincoli, i titoli abilitativi, gli atti di impegno e le ipotesi di intervento su edifici rurali abbandonati o non più necessari.

Controlli, vigilanza, accesso e sanzioni

Il comune esercita la vigilanza sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie. È consentito l’accesso ai registri dei titoli e ogni cittadino può presentare ricorso al Presidente della Giunta regionale contro titoli edilizi ritenuti illegittimi. La legge prevede anche:

• provvedimenti cautelari di inibizione e sospensione per tutela ambientale, paesaggistica e in caso di calamità o dissesto;
• limiti temporali rigorosi per tali provvedimenti, in generale non oltre 90 giorni o 36 mesi a seconda dei casi;
• annullamento dei titoli abilitativi edilizi secondo la disciplina regionale.

Disposizioni transitorie e coordinamento con il riordino degli enti locali

Sono previste norme transitorie per:

• conclusione dei procedimenti già avviati secondo la vecchia disciplina;
• mantenimento di efficacia degli strumenti previgenti fino alla nuova approvazione;
• coordinamento con il riordino delle province, l’istituzione della città metropolitana e l’esercizio associato delle funzioni comunali;
• mantenimento di alcune funzioni delegate alle comunità montane fino al completamento del riordino. Sono inoltre stabiliti termini per l’adeguamento di regolamenti e atti amministrativi regionali.

Abrogazioni e superamento della disciplina previgente

La legge contiene un ampio elenco di abrogazioni di articoli della l.r. 56/1977 e di altre leggi regionali collegate. Il quadro risultante sostituisce numerose disposizioni storiche sulla pianificazione, sugli strumenti urbanistici, sulle commissioni e su varie procedure edilizie.