Cassazione Civile, Sentenza n. 4046/2024 del 14/02/2024

Esito

La controversia

La Provincia di Ancona ha impugnato la sentenza della Corte d’Appello che aveva annullato il licenziamento disciplinare della Posteraro. La ricorrente ha proposto quattro motivi: (1) violazione e falsa applicazione dell'art. 55-bis, co. 1 e 4, d.lgs. n. 165/2001 sostenendo che la Corte avrebbe erroneamente ritenuto mancasse la terzietà tra responsabile della struttura e Ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD); (2) omesso esame di fatto decisivo, cioè la concreta distinzione organizzativa tra UPD e struttura; (3) motivazione apparente per aver ritenuto la mera coincidenza delle figure come causa della violazione senza valutare misure organizzative adottate; (4) vizio meramente formale invocando l’art. 55-bis, co. 9-ter e l’art. 21-octies L. n. 241/1990 per sostenere che eventuali irregolarità procedurali fossero non decisive. In sostanza la Provincia censurava la Corte d’Appello per avere annullato il licenziamento per presunta violazione del principio di terzietà.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha richiamato il principio consolidato secondo cui, nelle sanzioni disciplinari di maggiore gravità, il responsabile della struttura e il soggetto competente ad irrogare la sanzione devono essere distinti per garantire imparzialità e distacco. Dai fatti istruiti è emerso che il dott. Fabrizio Basso era sia dirigente sovraordinato della dipendente che titolare monocratico dell'UPD (con solo funzioni di supporto per altri addetti), per cui non vi era alcuna effettiva distinzione organizzativa: la coincidenza delle funzioni in una stessa persona era concreta e non meramente formale. La Corte ha inoltre escluso l'applicazione della normativa generale sul procedimento amministrativo (art. 21-octies L. n. 241/1990) per la materia disciplinare, richiamando la specialità della disciplina di settore. Ha confermato che la mancanza di terzietà può essere sanata solo adottando misure organizzative idonee (es. convenzioni con altri enti, incarico a altro soggetto) e che la presenza di un unico dirigente non giustifica in sé la compressione delle garanzie del dipendente. Conseguentemente il rigetto del ricorso comporta la conferma dell'annullamento del licenziamento operato dalla Corte d'Appello. La Corte condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio di legittimità liquidate in euro 5.000,00 per compensi e euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali 15% e accessori di legge, e dà atto dell'ulteriore contributo unificato ai sensi del D.P.R. n.115/2002, art.13, co.1-quater.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, co. 1

  Imposta la previa individuazione dell'Ufficio per i procedimenti disciplinari; richiede che, per le sanzioni di maggiore gravità, la cognizione sia affidata a soggetto terzo rispetto al responsabile della struttura, per garantire imparzialità.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, co. 4

  Rafforza l'obbligo di distinzione organizzativa tra UPD e struttura; la coincidenza di funzioni nella stessa persona, quando concreta, integra violazione del principio di terzietà e può determinare l'annullamento della sanzione.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, co. 9-ter

  Richiamato nel ricorso come possibile rimedio di 'formale' vizio procedurale; la Corte però evidenzia che la specialità della materia disciplinare limita l'uso di richiamo alle norme generali sul procedimento amministrativo e che non sempre tale comma consente la sanatoria automatica di carenze che compromettano la terzietà.

• L. n. 241 del 1990, art. 21-octies

  Norma generale sul procedimento amministrativo richiamata dalla ricorrente per sostenere la natura formale del vizio; la Corte ha ritenuto la norma non applicabile per la materia disciplinare per ragioni di specialità e diversità della materia.

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 30

  Citato dalla Corte come esempio di strumento mediante il quale gli enti locali possono stipulare convenzioni con altri enti per assicurare la distinzione dell'UPD (soluzione organizzativa possibile per garantire terzietà).

• D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Norma sul contributo unificato richiamata ai fini processuali; la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per l'ulteriore versamento da parte della ricorrente.

Massime di principio

• Per le sanzioni disciplinari di maggiore gravità la terzietà è un requisito imperativo: il soggetto che procede e quello che decide devono essere organizzativamente distinti rispetto al responsabile della struttura.
• La distinzione non si giudica solo sulla carta (formale) ma sulla concreta organizzazione e su chi, in pratica, ha svolto le funzioni istruttorie e decisorie: la coincidenza reale delle funzioni determina la violazione di art. 55-bis.
• La presenza di un unico dirigente nell'ente non giustifica di per sé la compressione delle garanzie del dipendente; l'ente deve adottare misure organizzative idonee (sostituzioni, incarichi esterni, convenzioni) per assicurare la terzietà.
• Le norme generali sul procedimento amministrativo (es. art. 21-octies L. n. 241/1990) non soppiantano la disciplina speciale del pubblico impiego: non sono automaticamente applicabili per sanare vizi procedimentali disciplinari.
• Quando si contesta un licenziamento disciplinare, verificare sempre: (a) chi ha istruito il procedimento; (b) chi è formalmente titolare dell'UPD; (c) se esistono misure concrete di separazione delle funzioni; l'assenza di separazione concreta può rendere annullabile la sanzione.
• Se l'ente non ha regolamentato adeguate soluzioni di terzietà, possibili rimedi organizzativi praticabili includono convenzioni con altri enti, incarico a diverso soggetto (es. segretario), o previsione di sostituti dell'UPD nel regolamento.