Sentenza n. 7716/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

ATAF Gestioni ha impugnato la sentenza del TAR che aveva confermato l’accertamento antitrust e la sanzione. Con i primi due motivi d’appello ha contestato l’insufficienza della prova dell’abuso e del nesso causale tra la condotta delle imprese uscenti e il ritardo nel subentro, denunciando difetto d’istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti e violazione della presunzione d’innocenza e dell’onere probatorio. Ha sostenuto che le informazioni erano state in larga parte trasmesse e che il passaggio delle informazioni mancanti non aveva determinato l’immediata stipula dei contratti; ha inoltre negato la posizione dominante e l’esistenza di una strategia unitaria ed escludente, richiamando la complessità della vicenda, i contenziosi sull’aggiudicazione, le incertezze della lex specialis e le divergenze negoziali sui prezzi, sul perimetro dei beni, sulle garanzie e sulle clausole risolutive. Ha evidenziato anche condotte e richieste di Autolinee Toscane e della Regione che avrebbero contribuito al ritardo, compresa la richiesta di locazione dei beni in luogo della cessione. I motivi terzo e quarto hanno censurato, rispettivamente, la quantificazione del danno riconosciuto alla Regione e i criteri di quantificazione della sanzione, con riguardo al valore delle vendite, alla gravità e alla durata dell’illecito, nonché sotto i profili di legalità, proporzionalità e motivazione. Autolinee Toscane aveva eccepito l’inammissibilità dei primi due motivi per difetto di specificità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione d’inammissibilità: i primi due motivi erano sufficientemente specifici e contestavano il nucleo della motivazione dell’AGCM e del TAR. Li ha accolti nel merito, ritenendo che gli elementi acquisiti non provassero, con lo standard richiesto in materia antitrust, né una strategia unitaria ed escludente imputabile ad ATAF Gestioni né il nesso causale tra le condotte contestate e il ritardo nel subentro. Il ritardo risultava spiegabile anche con la complessità della vicenda, le incertezze della disciplina di gara, il contenzioso sull’aggiudicazione e le divergenze negoziali fra gestori uscenti, Regione e aggiudicataria; inoltre, la trasmissione delle informazioni richieste non aveva condotto all’immediata stipula degli atti di trasferimento. Non era stata adeguatamente dimostrata neppure la posizione dominante dei gestori uscenti né una concreta compromissione del processo concorrenziale: la gara era già stata espletata e l’aggiudicatario individuato, sicché non bastava provare che le condotte avessero reso più complesso o tardivo il subentro. L’esercizio di facoltà negoziali e difensive non integra di per sé abuso, in assenza della prova di un effettivo potere di mercato esercitato con mezzi estranei alla concorrenza basata sui meriti e di effetti anticoncorrenziali concreti. L’accoglimento dei primi due motivi ha assorbito l’esame dei motivi sulla quantificazione del danno e della sanzione. In riforma della sentenza del TAR, il Collegio ha accolto il ricorso di primo grado e annullato integralmente gli atti impugnati. Spese del doppio grado compensate per la novità delle questioni e la complessità fattuale.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  Orbene, sulla scorta delle suddette coordinate ermeneutiche, sono fondati i motivi di appello nella parte in cui censurano l’accertamento dell’abuso di posizione dominante ex art. 102 TFUE dovendo ritenersi che gli elementi acquisiti agli atti non consentano di affermare, secondo il necessario standard probatorio richiesto in materia antitrust, che il ritardo nel subentro del nuovo gestore sia stato causalmente riconducibile ad una strategia unitaria ed escludente imputabile ai gestori uscenti e, segnatamente, all’odierna parte appellante.

  L’abuso di posizione dominante deve essere provato mediante un accertamento concreto della condotta, del potere di mercato e dei suoi effetti; il solo ritardo nel subentro non dimostra una strategia escludente né il nesso causale con la condotta dell’impresa sanzionata.

• art. 3 l. 10 ottobre 1990, n. 287

  Anche la previsione di cui all’art. 3 della legge n. 287/1990, nel vietare l’abuso di posizione dominante all’interno del mercato nazionale, non ne fornisce una definizione, ma esemplifica una serie di condotte abusive, tra le quali colloca quelle escludenti, che consistono nell’impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico, a danno dei consumatori.

  Il divieto nazionale riguarda condotte abusive escludenti idonee a impedire o limitare l’accesso al mercato o il processo concorrenziale; la mera detenzione di una posizione di forza o il ritardo in una fase esecutiva non bastano a integrare l’illecito.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  E, infatti, le doglianze di parte appellante, come supra riassunte, appaiono sufficientemente specifiche e volte, nel solco delle censure svolte in primo grado, a censurare nel suo complesso il ragionamento posto dall’Autorità a base della contestazione e sostanzialmente condiviso dal giudice di prime cure nella sentenza impugnata.

  I motivi d’appello superano il requisito di specificità quando individuano e contestano in modo comprensibile il ragionamento decisorio impugnato, anche nel solco delle censure già proposte in primo grado.

Massime di principio

• Per accertare un abuso escludente ai sensi dell’art. 102 TFUE, non è sufficiente constatare un effetto finale sfavorevole, quale il ritardo nel subentro di un nuovo gestore: l’autorità deve provare concretamente la condotta abusiva, la sua imputabilità all’impresa, il nesso causale con l’effetto e l’idoneità a compromettere il processo concorrenziale.
• Quando il ritardo contestato si inserisce in una fase successiva all’aggiudicazione, caratterizzata da incertezze della disciplina di gara, contenziosi pendenti e trattative complesse sugli asset, tali circostanze possono costituire una spiegazione alternativa plausibile che l’autorità deve considerare e confutare prima di imputare il ritardo a una strategia anticoncorrenziale.
• La posizione dominante non può essere desunta automaticamente dalla titolarità o disponibilità di beni necessari al subentro: va dimostrato un effettivo potere di mercato che consenta all’impresa di agire in misura apprezzabile indipendentemente dagli altri operatori, tenendo conto anche degli obblighi pubblicistici e di cooperazione che ne limitano l’autonomia.
• L’esercizio di diritti di difesa e di facoltà negoziali nella definizione delle condizioni di trasferimento di beni non costituisce di per sé abuso di posizione dominante. Occorre provare che tali condotte siano ingiustificate e siano state utilizzate, mediante strumenti estranei alla concorrenza basata sui meriti, per compromettere concretamente il processo competitivo.
• In materia antitrust, la dimostrazione dell’illecito non può fondarsi su presunzioni automatiche ricavate dal solo ritardo o dalla mera difficoltà di subentro: devono essere valutate le circostanze concrete, le cause concorrenti e il nesso fra comportamento contestato ed effetti anticoncorrenziali.

Come è indicizzato