L.R. Piemonte 23/2016

Disciplina delle attività estrattive e delle cave in Piemonte

La legge regionale del Piemonte regola la pianificazione, l’esercizio, il recupero e il controllo delle attività estrattive nelle cave e torbiere, nel rispetto della normativa statale, ambientale e paesaggistica. Definisce un sistema fondato sul Piano regionale delle attività estrattive (PRAE), su autorizzazioni e concessioni, su oneri economici specifici, su garanzie per il recupero ambientale e su un apparato di vigilanza e sanzioni.

Oggetto, ambito di applicazione ed esclusioni

La disciplina riguarda le attività che comportano modificazioni del suolo e sottosuolo per l’estrazione, trasformazione, selezione, utilizzazione e commercializzazione dei materiali della seconda categoria del r.d. 1443/1927. Sono esclusi, in via generale, gli interventi di difesa, manutenzione e sistemazione idraulica finalizzati al buon regime delle acque e alla rinaturazione dei corsi d’acqua, nonché alcune estrazioni connesse a opere idrauliche quando comportino espropriazione e acquisizione al demanio statale.

Non sono soggette alla legge:

• l’estrazione dal proprio fondo per uso esclusivamente personale o agricolo, senza commercializzazione;
• lo spietramento superficiale dei fondi agricoli senza commercializzazione.

Sono invece soggetti a regole speciali:

• gli interventi di bonifica agraria e miglioramento fondiario sotto soglie dimensionali, soggetti a SCIA;
• gli interventi analoghi sopra soglia, soggetti ad autorizzazione;
• i progetti di grandi cantieri che usano materiali della seconda categoria in sostituzione di materiali da cava, soggetti a comunicazione e pagamento del diritto di escavazione;
• i cantieri di piccole dimensioni, per i quali non è richiesta la comunicazione e non è dovuto il diritto di escavazione.

Finalità della disciplina regionale

La Regione persegue una pianificazione ordinata e sostenibile del settore estrattivo, orientata a:

• tutelare giacimenti e risorse minerarie;
• contenere il consumo di suolo;
• favorire il recupero e la riqualificazione di siti degradati o dismessi;
• promuovere il riciclo di materiali e l’uso di aggregati da recupero;
• valorizzare i minerali solidi di cava e miniera, anche in chiave culturale e ambientale;
• migliorare la sicurezza del lavoro nelle attività estrattive.

Pianificazione del settore: PRAE e ATO

La pianificazione delle attività estrattive è affidata al Piano regionale delle attività estrattive (PRAE), che costituisce il quadro unitario di riferimento per tutto il territorio regionale. Il piano si raccorda con la pianificazione di bacino e con le direttive del PAI e individua gli Ambiti territoriali ottimali coincidenti con i confini amministrativi della Città metropolitana di Torino e delle province.

Il PRAE deve:

• bilanciare territorio, ambiente, paesaggio, attività estrattiva e mercato;
• tutelare i giacimenti in coltivazione o riconosciuti;
• uniformare l’esercizio dell’attività estrattiva sul territorio regionale;
• favorire il recupero ambientale, il monitoraggio e l’approvvigionamento per le opere pubbliche;
• articolarsi nei comparti degli aggregati per costruzioni e infrastrutture, delle pietre ornamentali e dei materiali industriali.

La Giunta può adottare il PRAE per stralci successivi per specifici comparti.

Approvazione, efficacia e revisione del PRAE

Il procedimento di approvazione del PRAE è articolato in più fasi di consultazione, conferenza di copianificazione e valutazione e VAS, con adozione da parte della Giunta e approvazione finale del Consiglio regionale. Il piano entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione sul B.U.R. Piemonte.

Il PRAE:

• è soggetto a revisione decennale;
• resta vigente fino all’approvazione della revisione;
• costituisce criterio prioritario per il rilascio delle autorizzazioni estrattive.

Sono previste:

• varianti strutturali, con procedura analoga a quella del piano;
• varianti non sostanziali, approvate dalla Giunta dopo verifica di assoggettabilità a VAS;
• modifiche non varianti per correzione di errori materiali o adeguamenti redazionali.

Le varianti non sostanziali possono riguardare, entro limiti percentuali predeterminati e in linea di massima una sola volta per ogni bacino:

• modifiche dei poli estrattivi o delle aree di ampliamento;
• modifiche dei bacini;
• modifiche dei volumi autorizzabili;
• modifiche normative di chiarimento interpretativo.

Rapporti con la pianificazione urbanistica

Il PRAE ha valore di piano settoriale a valenza territoriale e, per poli estrattivi e ampliamenti interni ai bacini, prevale sulla pianificazione urbanistica locale. Le sue previsioni sostituiscono quelle urbanistiche difformi, purché non riguardino aree urbanizzate o destinate allo sviluppo urbanistico o infrastrutturale e purché la destinazione finale non sia vietata dal PRAE.

Le previsioni del PRAE sono immediatamente efficaci e i comuni devono recepirle nella prima variante generale o in una variante strutturale del proprio strumento urbanistico.

Al di fuori dei bacini estrattivi non è possibile esercitare attività estrattiva, salvo:

• cave per opere pubbliche senza alternative in cave già autorizzate;
• interventi di bonifica agraria e miglioramento fondiario nei casi consentiti;
• interventi idraulici e di rinaturazione previsti dalla legge.

Le varianti urbanistiche necessarie sono valutate nel procedimento autorizzatorio, con conferenza di servizi, e possono essere approvate contestualmente al progetto di coltivazione.

Banca dati delle attività estrattive

La Regione istituisce una banca dati delle attività estrattive, che ha anche funzione di catasto regionale ai fini del PAI. È uno strumento fondamentale per la pianificazione, per la redazione del PRAE e per la VAS.

La banca dati consente:

• tracciabilità delle autorizzazioni e concessioni per ogni cava;
• tracciabilità dei richiedenti;
• tracciabilità dello stoccaggio di materia prima;
• tracciabilità delle sanzioni;
• pubblicazione dei dati aggregati sul sito regionale.

I flussi informativi coinvolgono Regione, Città metropolitana, province, comuni ed enti di gestione delle aree protette. I titolari di autorizzazioni e concessioni devono trasmettere dati statistici e ulteriori dati utili alla pianificazione tramite il sistema informatico regionale.

Regime autorizzatorio dell’attività di cava

L’esercizio dell’attività estrattiva richiede autorizzazione. La competenza è, in via generale, della Città metropolitana di Torino o della provincia; spetta alla Regione per le cave in aree protette a gestione regionale, nelle aree contigue o nelle zone naturali di salvaguardia, nonché per le cave destinate a reperire materiali per opere pubbliche di competenza regionale.

L’autorizzazione:

• ha natura personale;
• può essere richiesta dal proprietario, enfiteuta, usufruttuario, loro aventi causa o concessionario;
• è rilasciata previa conferenza di servizi e acquisizione della documentazione antimafia;
• presuppone la previa verifica di assoggettabilità a VIA;
• può essere rilasciata tramite SUAP nei casi previsti.

La VIA, quando richiesta, assorbe o coordina le altre autorizzazioni necessarie. Se l’attività interessa siti Natura 2000, si applica anche la valutazione di incidenza.

Criteri per il rilascio e cause ostative

Nel rilascio dell’autorizzazione si valuta, tra l’altro:

• la compatibilità con il PRAE;
• la tutela ambientale, paesaggistica, idrica e idrogeologica;
• la salubrità del contesto;
• la salvaguardia dei vincoli pubblicistici;
• gli impegni di recupero ambientale;
• la capacità tecnico-economica del richiedente.

L’autorizzazione non è rilasciata se il richiedente:

• non è in regola con il diritto di escavazione dovuto per altre autorizzazioni;
• non è in regola con il DURC;
• è stato condannato per determinati reati contro la pubblica amministrazione o per reati antimafia, oppure è sottoposto a misure di prevenzione;
• ricade nelle ipotesi rilevanti del d.lgs. 231/2001.

Per i terreni soggetti a vincolo idrogeologico, l’autorizzazione di cava vale anche come autorizzazione ai sensi della l.r. 45/1989.

Domanda, obblighi del richiedente e garanzie

La domanda di autorizzazione, rinnovo, modifica o ampliamento, nonché gli elaborati progettuali, sono disciplinati dal regolamento attuativo.

L’autorizzazione impone al richiedente obblighi relativi a:

• collegamenti viari e opere di accesso;
• prevenzione dei danni a terzi;
• corretta esecuzione del piano di coltivazione e del recupero;
• esecuzione del progetto di sistemazione finale;
• piano di gestione dei rifiuti;
• manutenzione delle opere di recupero fino allo svincolo della garanzia;
• costituzione di idonea garanzia finanziaria.

Il rilascio dell’autorizzazione e della concessione è subordinato alla presentazione di fideiussione, polizza o altra garanzia idonea per il recupero ambientale.

Durata, rinnovo, proroga e modifiche dell’autorizzazione

Autorizzazione e concessione non possono superare i 15 anni, con durata proporzionata alle dimensioni del giacimento e alle capacità tecniche e produttive dell’impresa.

Sono previste alcune estensioni e regole particolari:

• incremento di 2 anni per cave registrate EMAS;
• incremento di 2 anni per cave che svolgono attività di recupero di rifiuti inerti in sostituzione di materie prime di cava.

Per le cave di pietre ornamentali in aree sottoposte a vincolo ambientale, il progetto può avere durata di realizzazione superiore alla validità dell’autorizzazione paesaggistica, ma comunque entro 15 anni.

La proroga dell’autorizzazione, se il progetto non è modificato, può arrivare fino a metà della durata originaria e comunque non oltre 5 anni, salvo che:

• si tratti di attività in concessione;
• si tratti di cave per opere pubbliche oltre la soglia di fabbisogno prevista dalla legge.

Sono inoltre previste modifiche di modesta entità del progetto autorizzato, semplificate e senza conferenza di servizi, secondo criteri fissati dalla Giunta per ciascun comparto.

Subingresso, estinzione, rinuncia, decadenza e revoca

In caso di trasferimento del diritto sul giacimento, l’avente causa deve chiedere il subentro entro 30 giorni; in caso di successione ereditaria, la domanda va presentata entro 180 giorni.

L’autorizzazione e la concessione cessano per:

• scadenza;
• rinuncia;
• decadenza;
• revoca.

La rinuncia comporta l’obbligo di effettuare le misure di sicurezza e di recupero fissate dall’amministrazione competente. Dal deposito della rinuncia è vietato proseguire la coltivazione o modificare il bene.

La decadenza può essere dichiarata, tra l’altro, per:

• inosservanza degli obblighi e delle prescrizioni;
• mancato pagamento dell’onere di escavazione per due anni consecutivi;
• mancato pagamento delle sanzioni;
• mancato avvio dei lavori entro 180 giorni dalla concessione;
• sospensione dei lavori oltre 180 giorni senza autorizzazione.

È prevista diffida preventiva con termine massimo di 90 giorni per sanare la causa di decadenza. La revoca è possibile per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con riconoscimento dell’indennità dovuta.

Regime di concessione delle cave

Quando ricorrono determinati presupposti di pubblico interesse, la Regione può includere la cava nel patrimonio indisponibile e darla in concessione a terzi, ad esempio se il titolare:

• non avvia o non sviluppa la coltivazione secondo il progetto autorizzato;
• non presenta domanda conforme nei termini fissati dalla diffida;
• è decaduto dall’autorizzazione.

Il concessionario paga:

• l’onere per il diritto di escavazione;
• un canone annuo di concessione determinato dalla Giunta.

Il concessionario deve corrispondere al proprietario del giacimento un’indennità pari al 70% del valore locativo determinato dalla Giunta e risarcire gli ulteriori danni, oltre al valore degli impianti e del materiale estratto disponibile nei casi previsti dalla legge statale.

Attività di cava per opere pubbliche con fabbisogno superiore a 500.000 mc

Per le opere pubbliche con fabbisogno di materiali litoidi superiore a 500.000 metri cubi, il proponente deve predisporre un piano di reperimento e gestione dei materiali, coerente con il PRAE.

Il piano deve privilegiare:

• sfridi dell’attività estrattiva;
• materiali di scavo da gallerie e altre opere;
• materiali da riciclo;
• materiali derivanti da interventi di ripristino idraulico;
• materiali recuperati o disponibili in cave già autorizzate.

Il piano deve inoltre indicare il quantitativo e la tipologia di terre e rocce da scavo e sottoprodotti, privilegiando il riutilizzo di siti estrattivi dismessi.

Almeno il 50% del fabbisogno deve essere garantito con materiali provenienti da sfridi, recupero, cave del PRAE o cave di inerti già autorizzate; in presenza di interventi di manutenzione idraulica con estrazione di litoidi, tali materiali devono essere ulteriormente utilizzati fino al completamento del fabbisogno, se tecnicamente idonei.

Solo se tali materiali non sono sufficienti, il piano può prevedere cave di prestito, con priorità per il recupero di siti dismessi.

Recupero ambientale e garanzia finanziaria

Il recupero ambientale comprende tutte le azioni, durante e dopo la coltivazione, necessarie a restituire un assetto finale ordinato e funzionale alla salvaguardia dell’ambiente e al riuso del suolo.

Il progetto di recupero deve privilegiare:

• sistemazione idrogeologica;
• risanamento paesaggistico;
• restituzione ad usi agricoli analoghi a quelli precedenti.

Se ciò non è possibile, il progetto può prevedere usi agricoli, naturalistici o forestali diversi, oppure finalità turistiche, ricreative e culturali.

Il riempimento dei vuoti di cava, finalizzato a migliorare la morfologia del sito, è parte del recupero ambientale e va prioritariamente fatto con rifiuti dell’attività estrattiva, nel rispetto della normativa statale. È consentito anche con altri materiali ammessi dalla normativa vigente.

La Regione deve adottare un regolamento sui criteri per il riempimento dei vuoti di cava, ispirato a tutela delle acque, precauzione, qualità ambientale, salute umana e tracciabilità dei materiali.

Siti estrattivi dismessi e valorizzazione del patrimonio minerario

Il recupero e la riqualificazione dei siti estrattivi dismessi che comportino asportazione di materiale sono soggetti ad autorizzazione.

Per i siti in aree protette, l’ente gestore può intervenire direttamente o tramite terzi, mediante convenzione con il richiedente, con obblighi economici e di sistemazione morfologica specifici.

La legge promuove la valorizzazione del patrimonio minerario dismesso a fini turistici, culturali e museali, nonché il riutilizzo dei vuoti sotterranei. Può anche affidare autorizzazioni o concessioni a comuni o soggetti privati senza oneri per il destinatario, per progetti di riuso e valorizzazione.

Gli eventi di fruizione turistica, ricreativa e culturale sono ammessi nel rispetto della sicurezza mineraria; le relative spese possono essere scomputate dagli oneri di escavazione nei limiti previsti.

Oneri per il diritto di escavazione e diritti di segreteria

I titolari di autorizzazioni e concessioni versano un onere per il diritto di escavazione. Dal 1° gennaio 2026 gli importi unitari sono fissati per tipologia di materiale; la Giunta deve aggiornarli ogni due anni sulla base dell’indice ISTAT, a partire dalle dichiarazioni annuali sugli oneri 2027.

La ripartizione degli introiti varia in base al tipo di attività:

• attività autorizzate da province o Città metropolitana: quota al comune, alla provincia/Città metropolitana e alla Regione;
• attività in aree protette: quota al comune e all’ente gestore;
• attività per opere pubbliche o in zone naturali di salvaguardia: quota al comune e alla Regione;
• attività relative ai minerali di I categoria: quota al comune e alla Regione;
• cantieri grandi soggetti a comunicazione: ripartizione analoga a quella provinciale/metropolitana.

Una parte degli introiti è destinata a recupero, riqualificazione, valorizzazione e vigilanza. Sono previsti:

• riduzioni in presenza di convenzioni pregresse o particolari situazioni proprietarie;
• riduzione del 10% per cave registrate EMAS o per imprese che svolgono recupero di rifiuti inerti in sostituzione di materie prime.

I diritti di segreteria per le domande di autorizzazione e concessione sono a carico del richiedente e l’ammontare è fissato dalla Giunta.

Obblighi informativi e monitoraggio

I titolari devono trasmettere alla Regione i dati statistici e quelli necessari per la banca dati, entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento; per l’anno 2020 il termine è stato prorogato al 30 settembre.

La Regione redige e pubblica elaborazioni statistiche per la definizione di indicatori di sviluppo sostenibile. Le amministrazioni competenti devono collaborare alla fornitura dei dati.

Vigilanza, controlli e polizia mineraria

La vigilanza sulle cave è esercitata dall’amministrazione che rilascia autorizzazione o concessione. Sono istituiti servizi di vigilanza regionale e, per gli ATO e per la Città metropolitana, servizi territoriali dedicati.

Il personale ispettivo deve avere competenze ambientali e geologiche; i titolari e il personale delle imprese devono agevolare le ispezioni. I servizi possono chiedere supporto a polizia mineraria, ARPA, ASL, pubblica autorità e comuni.

La Regione promuove protocolli di collaborazione tra organi di controllo e attività di formazione/aggiornamento. L’attività ispettiva è pianificata annualmente.

La Regione esercita anche le funzioni in materia di polizia mineraria secondo la normativa statale di settore.

Sanzioni

Sono previste sanzioni amministrative per:

• coltivazione di cava senza autorizzazione, con importi molto elevati correlati al volume estratto e minimo non inferiore a 20.000 euro;
• esercizio senza la SCIA o la comunicazione prescritta per i casi di bonifica agraria, miglioramento fondiario e cantieri grandi;
• inosservanza degli obblighi e delle prescrizioni autorizzative o concessorie;
• mancata trasmissione dei dati informativi.

In caso di esercizio abusivo, è sempre ordinato il ripristino dello stato dei luoghi. Le sanzioni sono irrogate dall’amministrazione competente al rilascio del titolo, salvo i casi di competenza provinciale o metropolitana per la comunicazione nei grandi cantieri.

Disposizioni transitorie, abrogazioni e casi speciali

Le autorizzazioni e convenzioni in corso alla data di entrata in vigore della legge restano valide sino alla loro naturale scadenza. Fino all’approvazione del PRAE continuano ad applicarsi, se compatibili, le pianificazioni pregresse e il DPAE; nei territori con PAEP vigente restano efficaci le relative disposizioni, con valenza prescrittiva per i poli estrattivi.

Fino all’entrata in vigore del PRAE, nuove autorizzazioni, rinnovi e ampliamenti sono rilasciati secondo la nuova legge.

La legge prevede anche una disciplina speciale per la Cava Madre di Candoglia, destinata al marmo per il Duomo di Milano: esenzione dall’onere di escavazione, competenza regionale, deroga al limite di durata e esenzione dalla garanzia finanziaria.

Sono abrogate numerose disposizioni regionali previgenti in materia di cave e torbiere; talune abrogazioni sono differite all’entrata in vigore del regolamento attuativo.

Disposizioni finanziarie e valutative

Per il biennio 2017-2018 la legge stima una spesa corrente annua per la prima attuazione, coperta con risorse della medesima missione e programma di bilancio.

La Giunta deve riferire periodicamente al Consiglio regionale sull’attuazione della legge e sui risultati ottenuti in termini di pianificazione, controllo, recupero e valorizzazione del settore estrattivo, con relazioni biennali supportate dalla banca dati delle attività estrattive.