Sentenza n. 608/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di demolizione di numerosi manufatti realizzati in zona agricola, tra cui strutture sportive, manufatti in legno, gazebo, basamenti, recinzioni e impianti accessori. Ha dedotto: omissione delle garanzie partecipative e mancata ricezione della comunicazione di avvio; difetto di motivazione dell’ordine demolitorio; legittimità delle opere perché riconducibili all’edilizia libera, a SCIA o CILA, ovvero perché funzionali ad attività agricola o associativa-assistenziale; natura pertinenziale o temporanea dei manufatti; invalidità derivata degli atti successivi; omesso frazionamento catastale dell’area acquisita; mancata motivazione sull’estensione dell’area ulteriore rispetto al sedime; erronea indicazione di una particella; interclusione del fondo e dei pozzi e impianti idrici; illegittimità dell’acquisizione dell’area ulteriore per la destinazione agricola; incompatibilità del termine di pagamento della sanzione pecuniaria con il diritto di impugnazione. Con i secondi motivi aggiunti ha riproposto le censure contro il provvedimento di acquisizione sostitutivo, adottato dal Comune per correggere l’errore catastale del precedente atto.

La decisione

Il ricorso originario è stato respinto. Il TAR ha ritenuto che l’ordine di demolizione, essendo espressione di attività vincolata e doverosa, non richieda la preventiva comunicazione di avvio del procedimento né una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati; ha inoltre respinto l’istanza di accesso incidentale ex art. 116 c.p.a., poiché l’eventuale prova del recapito della comunicazione sarebbe stata irrilevante. Il difetto di motivazione è stato escluso perché l’ordinanza descriveva le opere, indicava l’assenza del titolo edilizio e richiamava le norme violate. Le opere sono state valutate unitariamente, considerandone il complessivo impatto sul territorio: i campi sportivi con basamenti, pavimentazioni e recinzioni permanenti sono stati qualificati come nuove costruzioni soggette a permesso di costruire; la destinazione agricola o associativa-assistenziale dell’attività non esonera dal rispetto della disciplina edilizia; la struttura di copertura non poteva essere legittimata dalla SCIA, già annullata in autotutela, né poteva accedere a un’opera abusiva; manufatti e gazebo, per dimensioni, caratteristiche costruttive, collegamenti agli impianti e stabile trasformazione del suolo, non erano pertinenze edilizie né opere precarie. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili quanto all’originaria ordinanza di acquisizione, perché sostituita dal successivo provvedimento impugnato, e infondati quanto alla sanzione pecuniaria: il termine di pagamento discende dall’immediata esecutività dell’atto e non impedisce l’impugnazione, né determina acquiescenza, essendo eventualmente ripetibile la somma versata. I secondi motivi aggiunti sono stati accolti limitatamente al difetto di motivazione sull’area ulteriore acquisita. L’acquisizione del sedime è automatica, mentre l’acquisizione di un’area ulteriore, entro il limite massimo previsto dalla legge, deve essere sorretta dall’indicazione delle ragioni di necessità, del nesso funzionale con l’opera abusiva e dei criteri urbanistici utilizzati per determinarne l’estensione. Poiché il Comune aveva disposto l’acquisizione di oltre 9.000 mq a fronte di un sedime di 933,10 mq senza esplicitare l’iter logico, le ragioni e i criteri della scelta, l’ordinanza sostitutiva è stata annullata, salvi gli ulteriori provvedimenti amministrativi. Le restanti censure sono state assorbite per ragione più liquida. Spese integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La repressione degli abusi edilizi mediante ordinanza di demolizione costituisce esercizio di potere vincolato; l’ordine deve descrivere le opere abusive, indicare l’assenza del titolo e la norma applicata. L’art. 31 disciplina inoltre l’acquisizione gratuita del bene, dell’area di sedime e dell’area ulteriore necessaria alla realizzazione di opere analoghe.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita...

  L’acquisizione dell’area ulteriore rispetto al sedime deve essere funzionale alla realizzazione di opere analoghe o all’uso pubblico del bene acquisito, rispettare il limite massimo legale ed essere motivata quanto a necessità, estensione e criteri di determinazione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione può essere ingiunta con termine di pagamento coerente con l’immediata esecutività del provvedimento; il pagamento non preclude l’impugnazione né comporta acquiescenza.

• art. 6, comma 1, lettere e-ter) ed e-quinquies), d.P.R. 380/2001

  opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni...; aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici

  Le opere sportive di rilevante dimensione, con basamenti, pavimentazioni e strutture permanenti, non sono semplici opere di finitura o aree ludiche/arredi pertinenziali, ma nuove costruzioni soggette a permesso di costruire.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria, né la sua omissione vizia l’ordine di demolizione, quando l’amministrazione esercita il potere vincolato di repressione dell’abuso edilizio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione delle garanzie partecipative non produce effetti invalidanti quando la natura vincolata del potere rende comunque inevitabile il contenuto del provvedimento e il ricorrente non indica elementi idonei a determinare un diverso esito.

• art. 32 c.p.a.

  Il ricorso cumulativo contro più provvedimenti è ammissibile quando gli atti siano oggettivamente connessi, riferibili alla stessa sequenza procedimentale o alla medesima azione amministrativa.

• art. 116 c.p.a.

  L’istanza incidentale di accesso è respinta quando la documentazione richiesta è irrilevante ai fini della decisione sulla legittimità dell’atto impugnato.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato e doveroso: non richiede, di regola, la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, la valutazione di specifiche ragioni di interesse pubblico o la comparazione con l’interesse del privato. La sua motivazione è sufficiente quando descrive le opere, accerta l’assenza del titolo edilizio e indica la disciplina applicata.
• La qualificazione edilizia di una pluralità di opere realizzate sulla stessa area deve avvenire mediante una valutazione complessiva e non atomistica, poiché l’impatto urbanistico deriva dall’insieme degli interventi e dal loro effetto contestuale sul territorio.
• Campi sportivi dotati di basamenti, pavimentazioni, recinzioni o strutture permanenti, idonei a modificare stabilmente il suolo e la sua permeabilità, costituiscono nuove costruzioni soggette a permesso di costruire e non rientrano nell’edilizia libera, nelle mere opere di finitura o nelle aree ludiche pertinenziali.
• La pertinenza edilizia ha portata più ristretta di quella civilistica: sono pertinenziali soltanto opere accessorie, di modesta entità, prive di autonoma funzione e non idonee a determinare un significativo nuovo volume o carico urbanistico. La precarietà deve essere valutata in senso funzionale, in relazione alla temporaneità dell’esigenza perseguita, non alla mera amovibilità dei materiali.
• Nell’acquisizione gratuita ex art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, l’acquisizione del sedime è automatica, mentre l’acquisizione di un’area ulteriore richiede una motivazione specifica sulle ragioni di necessità, sul nesso funzionale con il bene abusivo e sui criteri urbanistici utilizzati per determinarne l’estensione; l’area non può comunque eccedere il limite massimo legale.
• L’adozione di un nuovo provvedimento che sostituisce quello già impugnato determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul primo atto, quando il nuovo provvedimento costituisca autonoma espressione del potere amministrativo e sia anch’esso impugnato.

Come è indicizzato