Sentenza n. 9566/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale con cui era stata respinta l'istanza di riconoscimento di un titolo di formazione sul sostegno conseguito in Spagna. Il Ministero, richiamando anche il parere negativo del Ministero dell'Università e della Ricerca, aveva ritenuto che l'attestato non desse accesso all'insegnamento in Spagna e non costituisse quindi un titolo abilitante valutabile ai fini dell'insegnamento di sostegno in Italia. L'Amministrazione aveva comunque effettuato un confronto tra il percorso formativo spagnolo e quello previsto in Italia dal d.m. 30 settembre 2011, ravvisando differenze quantitative e qualitative ritenute incolmabili, anche con riferimento alla diversa denominazione del sostegno, alle modalità blended di svolgimento e ai requisiti dei corsi italiani. Il ricorrente ha dedotto plurimi vizi, tra cui difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della normativa nazionale ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali e mancata valutazione effettiva, specifica e comparativa delle conoscenze, abilità e competenze acquisite. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno, anche in forma specifica e per perdita di chance, domanda alla quale ha successivamente rinunciato con dichiarazione non formalizzata secondo l'art. 84, commi 1 e 3, c.p.a..

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento. Ha ritenuto che, anche qualora il titolo estero non rientrasse nell'ambito diretto di applicazione della direttiva 2005/36/CE perché privo di riconoscimento o di efficacia abilitante nello Stato d'origine, l'Amministrazione fosse tenuta, alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE e dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, a prendere in considerazione l'insieme dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze dell'interessato e a confrontare le competenze acquisite con quelle richieste dall'ordinamento nazionale. Il diniego è stato ritenuto viziato perché fondato su rilievi generali e formali e perché non aveva effettuato un effettivo confronto tra le materie del percorso spagnolo e quelle del TFA italiano. La documentazione prodotta indicava, tra l'altro, 300 ore di formazione pratica e una significativa sovrapposizione tra le materie trattate in Spagna e gli insegnamenti previsti dall'Allegato B del d.m. 30 settembre 2011. Il Ministero, inoltre, non aveva valutato l'adozione di misure compensative, pur potendo queste colmare eventuali differenze anche sostanziali e pur non potendo l'assenza di un titolo abilitativo costituire una barriera preconcetta. Il TAR ha valorizzato anche la successiva disciplina dei percorsi di specializzazione per chi avesse seguito percorsi esteri, rilevando che il medesimo titolo rilasciato dall'università spagnola era stato ritenuto idoneo ai fini dell'ammissione a tali percorsi. Il provvedimento è stato quindi annullato, con obbligo dell'Amministrazione di riesaminare l'istanza attraverso un'approfondita analisi della formazione e dell'esperienza complessivamente acquisite e di valutare l'eventuale assegnazione di misure compensative. La domanda risarcitoria è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la rinuncia del difensore non rispettava le forme dell'art. 84, commi 1 e 3, c.p.a., ma costituiva comunque un comportamento univoco ai sensi del comma 4. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  fissa le regole con cui uno Stato membro ospitante riconosce, per l'accesso a una professione regolamentata e per il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri e che permettono al titolare di esercitare la stessa professione

  Il riconoscimento presuppone, in via ordinaria, che la qualifica conseguita nello Stato d'origine consenta al titolare di esercitarvi la professione.

• direttiva 2013/55/UE

  È richiamata quale direttiva modificativa della direttiva 2005/36/CE.

• art. 1 d.lgs. 206/2007

  È indicato come disposizione nazionale analoga all'art. 1 della direttiva 2005/36/CE.

• art. 3 d.lgs. 206/2007

  È indicato come disposizione nazionale analoga all'art. 4 della direttiva 2005/36/CE, quanto agli effetti del riconoscimento.

• art. 45 TFUE

  Anche quando la fattispecie non rientra nella direttiva 2005/36/CE, impone di considerare, nell'ambito della libertà di circolazione dei lavoratori, l'insieme dei titoli e dell'esperienza dell'interessato e di procedere a una valutazione comparativa delle competenze.

• art. 49 TFUE

  Anche nell'ambito della libertà di stabilimento, impone una valutazione complessiva e comparativa delle competenze professionali rilevanti.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso formativo italiano per la specializzazione nelle attività di sostegno; le differenze rispetto al percorso estero devono essere accertate mediante un confronto effettivo e possono essere colmate con misure compensative.

• Allegato B d.m. 30 settembre 2011

  Contiene gli insegnamenti del percorso formativo italiano, rispetto ai quali deve essere svolto il confronto con le materie del percorso estero.

• Allegato C d.m. 30 settembre 2011

  È richiamato dal Ministero con riguardo alle modalità di svolgimento di insegnamenti, laboratori e tirocinio.

• art. 7, commi 1 e 2, d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  Ha previsto percorsi di specializzazione per soggetti con formazione sul sostegno conseguita all'estero e istanza di riconoscimento pendente o non definita nei termini, previa rinuncia alla domanda di riconoscimento.

• art. 7, comma 3, d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  Ha demandato a un decreto interministeriale la definizione dei criteri di ammissibilità e dei requisiti di qualità dei percorsi formativi esteri.

• d.i. 77/2025

  Ha stabilito criteri di ammissibilità e requisiti di qualità dei percorsi formativi svolti all'estero e ha previsto percorsi compensativi finalizzati al conseguimento della specializzazione sul sostegno.

• art. 3 d.i. 77/2025

  Prevede il conseguimento di 48 o 36 crediti formativi, a seconda dell'esperienza maturata in Italia, rispetto ai 60 crediti del percorso ordinario.

• art. 4 d.i. 77/2025

  un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità, svolto prevalentemente su territorio dell'Unione europea, con durata non inferiore a 1500 ore o, in alternativa, idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU

  Individua i requisiti di ammissibilità ai percorsi compensativi per la formazione estera.

• art. 7, comma 1, d.m. 30 settembre 2011

  È richiamato per il requisito ordinario di 60 crediti formativi ai fini del rilascio della specializzazione sul sostegno.

• art. 84, commi 1 e 3, c.p.a.

  Prevede le formalità necessarie per la rituale rinuncia alla domanda o al ricorso; tali formalità non sono state rispettate nella rinuncia alla domanda risarcitoria.

• art. 84, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di desumere da fatti, atti univoci e comportamento delle parti la sopravvenuta carenza di interesse, anche in assenza delle formalità della rinuncia; tale disposizione ha consentito di dichiarare improcedibile la domanda risarcitoria.

• art. 30 c.p.a.

  È richiamato quale base della domanda di risarcimento in forma specifica e per perdita di chance, poi dichiarata improcedibile.

Massime di principio

• Quando un titolo professionale estero non rientra nell'ambito diretto della direttiva 2005/36/CE perché non consente l'esercizio della professione nello Stato d'origine, l'amministrazione dello Stato ospitante deve comunque valutare, alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE, l'insieme dei titoli, delle certificazioni e dell'esperienza dell'interessato, confrontandone concretamente le competenze con quelle richieste dalla normativa nazionale.
• Il diniego di riconoscimento di una formazione estera è illegittimo se si fonda su rilievi generali, formali o preconcetti e non realizza un confronto effettivo tra le materie, le conoscenze, le abilità e le competenze del percorso estero e quelle del percorso nazionale corrispondente.
• L'assenza di un titolo abilitativo nello Stato d'origine non costituisce, di per sé, una barriera assoluta al riconoscimento o alla valorizzazione della formazione estera: qualora emerga una corrispondenza parziale o anche differenze sostanziali, l'amministrazione deve valutare la possibilità di imporre misure compensative proporzionate, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio.
• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche o formazioni professionali estere, l'amministrazione deve motivare specificamente le ragioni per cui le eventuali differenze formative non possano essere colmate mediante misure compensative; il mero richiamo alla disparità di trattamento con i cittadini che hanno seguito il percorso nazionale non è sufficiente.
• Una rinuncia irrituale alla domanda risarcitoria, pur non rispettando le formalità previste dall'art. 84, commi 1 e 3, c.p.a., può costituire, ai sensi del comma 4, comportamento univoco idoneo a dimostrare la sopravvenuta carenza di interesse e a determinare l'improcedibilità della domanda.

Come è indicizzato