Sentenza n. 5630/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta telematica per l’affidamento, mediante accordo quadro con più operatori economici e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei servizi connessi ai concorsi pubblici dell’INPS. L’impresa appellante era stata inclusa nell’aggiudicazione del 12 dicembre 2025, dopo avere presentato l’offerta a seguito della riapertura del termine disposta dal RUP il 1° dicembre 2025. L’aggiudicazione era tuttavia espressamente condizionata agli esiti delle verifiche tecniche sui log della piattaforma, richieste a Consip per accertare se malfunzionamenti avessero impedito la tempestiva partecipazione dell’impresa. Consip aveva escluso l’esistenza di malfunzionamenti impeditivi. Con determinazione del 3 febbraio 2026 l’INPS aveva quindi annullato parzialmente in autotutela l’aggiudicazione nei confronti dell’impresa, escludendola dalla procedura. In primo grado erano stati dedotti, da un lato, l’illegittimità del bando e del disciplinare per violazione del termine minimo di trenta giorni per la ricezione delle offerte, assumendo che il periodo decorrente dalla pubblicazione del bando fosse inferiore a trenta giorni; dall’altro, l’illegittimità del provvedimento di autotutela per omessa considerazione dei malfunzionamenti della piattaforma e per difetto dei presupposti dell’annullamento d’ufficio. Il TAR aveva dichiarato irricevibile il motivo relativo al bando, perché la clausola era immediatamente lesiva e avrebbe dovuto essere impugnata dalla pubblicazione, e aveva respinto il motivo contro l’autotutela. In appello l’impresa ha contestato entrambe le statuizioni, sostenendo che il termine di gara fosse illegittimo, che i malfunzionamenti avessero impedito l’invio tempestivo dell’offerta e che l’INPS non avesse adeguatamente motivato l’annullamento dell’aggiudicazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto al termine di presentazione delle offerte, ha precisato che il termine minimo di trenta giorni previsto dall’art. 71, comma 2, d.lgs. 36/2023 decorre dalla trasmissione del bando all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, secondo il rinvio all’art. 84, e non dalla successiva pubblicazione nazionale o da altra data genericamente indicata dall’operatore. Dal bando risultava che la trasmissione era avvenuta il 27 ottobre 2025 e la pubblicazione il 29 ottobre 2025; il termine del 29 novembre 2025 risultava pertanto rispettoso del periodo minimo. Il Collegio ha inoltre escluso che i periodi di asserito malfunzionamento potessero essere sottratti automaticamente dal periodo utile per la presentazione delle offerte: la sospensione o proroga del termine richiede una decisione espressa, trasparente e adeguatamente pubblicizzata dalla stazione appaltante. Quanto all’annullamento dell’aggiudicazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la determinazione del 3 febbraio 2026 costituisse anzitutto esecuzione della riserva contenuta nell’aggiudicazione del 12 dicembre 2025, con la quale l’INPS aveva subordinato gli effetti dell’aggiudicazione all’esito delle verifiche tecniche sui malfunzionamenti. In ogni caso, anche qualificando l’atto come annullamento d’ufficio, ne ha ritenuto integrati i presupposti: l’aggiudicazione era illegittima perché l’offerta era stata trasmessa oltre il termine; sussisteva l’interesse pubblico alla tutela della parità di trattamento e del corretto confronto competitivo; l’intervento era tempestivo; e l’affidamento dell’impresa era escluso dalla riserva espressamente apposta all’aggiudicazione. Dall’esame dei log risultava che l’impresa aveva iniziato la procedura solo il 25 novembre 2025, aveva svolto le operazioni decisive a ridosso della scadenza e aveva iniziato il caricamento dell’offerta firmata alle ore 10:00:03, quando il termine era già scaduto. Consip aveva qualificato l’errore visualizzato come interno, non sistematico e non bloccante, escludendo malfunzionamenti del sistema idonei a impedire la partecipazione. L’invio tardivo era quindi imputabile alla condotta dell’operatore e alla mancata programmazione delle attività, in applicazione del principio di autoresponsabilità. La riapertura del termine disposta il 1° dicembre non è stata qualificata come proroga o sospensione ai sensi dell’art. 25, comma 2, d.lgs. 36/2023, ma come misura funzionale allo svolgimento delle verifiche, comunque superata dalla riserva contenuta nell’aggiudicazione. L’appellante è stata condannata alle spese del grado in favore di ciascuna delle parti costituite, nella misura di euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 71, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trenta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara ai sensi dell'articolo 84.

  Il termine minimo di trenta giorni decorre dalla trasmissione del bando all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, non dalla successiva pubblicazione nazionale.

• art. 84 d.lgs. 36/2023

  I bandi, gli avvisi di pre-informazione e gli avvisi relativi agli appalti aggiudicati di importo pari o superiore alle soglie di cui all'articolo 14 sono redatti dalle stazioni appaltanti e trasmessi all'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, per il tramite della Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

  La disposizione individua il momento di trasmissione all’Ufficio europeo delle pubblicazioni quale riferimento temporale per il termine previsto dall’art. 71.

• art. 85 d.lgs. 36/2023

  I bandi, gli avvisi di pre-informazione e quelli relativi agli appalti aggiudicati sono pubblicati, solo successivamente alla pubblicazione di cui all'articolo 84, sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell'ANAC e sul sito istituzionale della stazione appaltante o dell'ente concedente.

  Le forme di pubblicazione nazionale sono successive alla pubblicazione europea e non sostituiscono il momento di trasmissione rilevante ai fini dell’art. 71.

• art. 25, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Disponendo la sospensione del termine per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento.

  Il malfunzionamento della piattaforma può incidere sul termine solo mediante una decisione della stazione appaltante di sospensione o proroga, proporzionata e trasparente; i periodi di malfunzionamento non sono automaticamente computabili o detraibili.

• art. 92, comma 2, lett. c), d.lgs. 36/2023

  Dà tempestiva pubblicità dell'avviso relativo alla proroga sul proprio sito istituzionale.

  La proroga del termine deve essere resa conoscibile mediante tempestiva pubblicità.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

  L’annullamento d’ufficio richiede l’illegittimità dell’atto, ragioni di interesse pubblico, il rispetto del termine ragionevole e la considerazione dell’affidamento del destinatario; nel caso concreto tali presupposti risultavano comunque integrati.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

  Il principio del risultato deve essere perseguito insieme ai principi di legalità, trasparenza e concorrenza; la migliore commessa non può essere separata dal rispetto delle regole competitive.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia è richiamato nel provvedimento come elemento del quadro dei principi applicabili all’azione della stazione appaltante.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Il principio dell’accesso al mercato è richiamato nel provvedimento in connessione con la tutela del confronto competitivo.

• art. 97 Cost.

  Il principio di continuità dell’azione amministrativa e di cura dell’interesse pubblico giustifica l’esercizio dei poteri di riesame nel rispetto della legalità e del buon andamento.

Massime di principio

• Ai fini del termine minimo di trenta giorni per la ricezione delle offerte previsto dall’art. 71, comma 2, d.lgs. 36/2023, il dies a quo è costituito dalla trasmissione del bando all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea ai sensi dell’art. 84, non dalla successiva pubblicazione nazionale prevista dall’art. 85.
• In una gara telematica, i periodi di malfunzionamento della piattaforma non possono essere automaticamente sottratti dal periodo utile per la presentazione delle offerte né determinare di fatto una proroga implicita. La sospensione o proroga del termine richiede una decisione espressa della stazione appaltante, proporzionata alla gravità del malfunzionamento e resa conoscibile con modalità trasparenti e adeguata pubblicità.
• L’operatore economico che presenta un’offerta telematica assume il rischio delle operazioni di caricamento e trasmissione e deve programmare gli adempimenti con congruo anticipo. In assenza di prova di un malfunzionamento impeditivo imputabile alla piattaforma, il ritardo derivante dall’avvio tardivo delle operazioni, dalla mancata considerazione dei tempi di compilazione, firma e caricamento o dall’uso negligente dello strumento informatico resta a carico del concorrente in applicazione del principio di autoresponsabilità.
• Quando l’aggiudicazione sia espressamente subordinata agli esiti di verifiche tecniche già preannunciate, il successivo provvedimento che prende atto dell’esito negativo delle verifiche e fa venir meno l’aggiudicazione può costituire esecuzione della riserva contenuta nell’atto originario, senza integrare necessariamente una nuova ponderazione degli interessi propria dell’autotutela decisoria. In ogni caso, ove sia qualificato come annullamento d’ufficio, è legittimo se risultano l’illegittimità dell’aggiudicazione, l’interesse pubblico alla tutela della parità di trattamento, la tempestività dell’intervento e l’assenza di un affidamento meritevole di tutela.
• La prova del malfunzionamento della piattaforma e del suo nesso causale con la tardiva presentazione dell’offerta grava sull’operatore economico. Quando il sistema assicura la tracciabilità delle operazioni mediante log, il concorrente deve confrontarsi puntualmente con tali risultanze e indicare gli specifici elementi che dimostrerebbero l’erroneità delle conclusioni tecniche dell’amministrazione.

Come è indicizzato