Corte di giustizia, Sentenza C-721/20

Diritti ferroviari, articolo 102 TFUE e competenza dell’organismo di regolamentazione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Kammergericht Berlin in una controversia tra il gestore dell’infrastruttura ferroviaria DB Station & Service AG e l’impresa ferroviaria ODEG Ostdeutsche Eisenbahn GmbH. La questione attiene al rimborso di diritti di utilizzo delle stazioni ferroviarie e al rapporto tra il controllo dei giudici civili nazionali e la competenza dell’organismo di regolamentazione previsto dalla direttiva 2001/14/CE.

Fatti e procedimento principale

DB Station & Service, società del gruppo Deutsche Bahn, gestisce numerose stazioni ferroviarie in Germania e applica alle imprese ferroviarie condizioni di utilizzo e tariffe fissate in un listino prezzi. ODEG, impresa ferroviaria che utilizza tale infrastruttura per il trasporto passeggeri a breve distanza, ha contestato l’aumento dei diritti introdotto con il listino SPS 05, pur avendoli pagati.

Nel frattempo, la Bundesnetzagentur aveva dichiarato invalido l’SPS 05 con effetto solo per il futuro, mentre altri ricorsi di imprese ferroviarie contro la tariffa erano stati dichiarati irricevibili. Davanti ai giudici civili tedeschi, ODEG ha chiesto il rimborso delle somme versate in eccesso rispetto al precedente listino SPS 99; il giudice del rinvio ha quindi chiesto se un simile controllo giudiziale fosse compatibile con il sistema della direttiva 2001/14 e con l’articolo 102 TFUE.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 102 TFUE, che vieta lo sfruttamento abusivo di posizione dominante;
• l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003, che impone ai giudici nazionali di applicare anche l’articolo 102 TFUE quando applicano il diritto nazionale della concorrenza;
• la direttiva 2001/14/CE, soprattutto gli articoli 4, 5, 7, 9, 17, 24 e 30, nonché l’allegato II, punto 2, relativo ai servizi sulla linea, compresi stazioni passeggeri, edifici e altre strutture;
• la direttiva 2012/34/UE, richiamata in via interpretativa per la continuità del sistema regolatorio ferroviario.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio domandava, in sostanza:

• se l’articolo 30 della direttiva 2001/14 osti a un controllo dei diritti ferroviari da parte dei giudici civili nazionali, effettuato caso per caso e indipendentemente dall’organismo di regolamentazione, alla luce dell’articolo 102 TFUE e del diritto antitrust nazionale;
• se, in caso di risposta positiva, tale controllo sia comunque consentito e necessario quando esiste la possibilità di adire l’organismo di regolamentazione;
• se i giudici debbano attendere una decisione definitiva di tale organismo, anche dopo eventuale impugnazione giurisdizionale.

Ragionamento della Corte: effetto diretto dell’articolo 102 TFUE

La Corte ricorda anzitutto che l’articolo 102 TFUE ha effetto diretto e attribuisce diritti che i giudici nazionali devono tutelare. La possibilità per chiunque di ottenere il risarcimento del danno causato da un abuso di posizione dominante è necessaria per garantire l’effetto utile del divieto antitrust dell’Unione.

Da qui la Corte passa a esaminare la portata dell’articolo 30 della direttiva 2001/14, sottolineando che il sistema ferroviario è caratterizzato da un’infrastruttura-monopolio naturale e da capacità limitate; per questo il legislatore ha istituito un organismo di regolamentazione indipendente, dotato di competenze specifiche e, in particolare, della possibilità di agire anche d’ufficio e di adottare misure vincolanti.

Portata della competenza dell’organismo di regolamentazione

Secondo la Corte, l’articolo 30 della direttiva 2001/14 attribuisce all’organismo di regolamentazione una competenza esclusiva a conoscere delle controversie rientranti nel suo ambito, anche rispetto ai diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura e ai servizi di cui all’allegato II, punto 2. Tale competenza è strettamente connessa agli obiettivi della direttiva: accesso equo, non discriminatorio e concorrenza leale nel settore ferroviario.

La Corte precisa che le imprese ferroviarie possono invocare dinanzi all’organismo di regolamentazione anche la violazione dell’articolo 102 TFUE, poiché le norme settoriali sulla tariffazione e sull’accesso servono anch’esse a realizzare gli obiettivi antitrust. L’organismo non può quindi negare la propria competenza su una pretesa violazione dell’articolo 102 TFUE sostenendo che il diritto nazionale non gli consentirebbe di pronunciarsi sui diritti già riscossi.

Rapporto con i giudici nazionali

La Corte distingue la presente causa da CTL Logistics, nella quale era stata censurata la possibilità per i giudici civili di applicare ex novo criteri di equità contrattuale ai diritti ferroviari. Qui, invece, il giudice nazionale è chiamato ad applicare direttamente l’articolo 102 TFUE, non il diritto civile tedesco.

In questa prospettiva, la competenza esclusiva dell’organismo di regolamentazione non impedisce ai giudici nazionali di decidere sulle domande di rimborso fondate sull’articolo 102 TFUE, ma soltanto a condizione che l’organismo si sia preliminarmente pronunciato sulla legittimità dei diritti controversi. La Corte afferma inoltre che il giudice nazionale non deve attendere la conclusione di eventuali impugnazioni contro la decisione dell’organismo di regolamentazione.

Cooperazione leale tra giudici e organismo di regolamentazione

Per preservare l’effetto utile del sistema ferroviario e, insieme, la piena efficacia dell’articolo 102 TFUE, i giudici nazionali devono cooperare lealmente con l’organismo di regolamentazione. Ciò significa che, pur non essendo vincolati in senso stretto dalle sue decisioni, devono tenerne conto come elementi di valutazione e motivare le proprie decisioni alla luce delle valutazioni di fatto e di diritto compiute dall’autorità regolatoria.

Dispositivo

La Corte risponde alla prima questione nel senso che l’articolo 30 della direttiva 2001/14 non osta a che i giudici nazionali applichino l’articolo 102 TFUE e il diritto nazionale della concorrenza per decidere su una domanda di rimborso dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura, purché l’organismo di regolamentazione competente si sia previamente pronunciato sulla liceità dei diritti. La seconda questione non riceve risposta, essendo assorbita dalla prima.

Principi affermati

Dalla sentenza emerge che:

• l’articolo 102 TFUE può essere fatto valere anche nel settore ferroviario, in presenza di una tariffazione potenzialmente abusiva;
• la regolazione settoriale ferroviaria non elimina la tutela antitrust giudiziale, ma la coordina con il previo intervento dell’organismo di regolamentazione;
• il giudice nazionale, investito di una domanda di rimborso, deve rispettare il primato funzionale del regolatore settoriale e cooperare con esso;
• l’eventuale controllo giurisdizionale sulle decisioni del regolatore non sospende la possibilità per il giudice civile di decidere sulla domanda di rimborso una volta che il regolatore si sia pronunciato.