Sentenza n. 493/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificati in euro 300.000 o nella diversa somma da determinarsi, derivanti dall’illegittimo esercizio della funzione amministrativa accertato dal CGARS con sentenza n. 447/2006, che aveva annullato per tardività il decreto regionale di annullamento della concessione edilizia e la conseguente ordinanza comunale di demolizione. In appello ha dedotto: omessa valutazione della documentazione e violazione o falsa applicazione dell’art. 15 d.P.R. 380/2001; erronea applicazione dei principi di causalità materiale e giuridica. La società ha sostenuto che la responsabilità dell’amministrazione dovesse essere qualificata come responsabilità da contatto sociale o relazionale, con applicazione dell’art. 1218 c.c.; ha inoltre affermato che, dopo l’annullamento giurisdizionale degli atti del 1992, la ripresa e il completamento dei lavori erano stati impediti da sopravvenuti vincoli paesaggistici e idrogeologici, dalla perdita dei finanziamenti e dal mutamento delle condizioni economiche e di mercato. Ha contestato l’addebito di inerzia per non avere completato i lavori o richiesto una proroga della concessione, sostenendo che tale condotta non potesse interrompere il nesso causale tra l’illegittimo annullamento del titolo e la successiva demolizione delle opere. Ha infine prospettato la sussistenza degli altri elementi della responsabilità aquiliana e chiesto l’ammissione di ulteriori accertamenti istruttori.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ritenuto corretta la qualificazione della responsabilità dell’amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica come responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c., secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 7/2021. Nel procedimento amministrativo non si instaura infatti un rapporto obbligatorio paritario assimilabile a quello contrattuale, poiché coesistono il potere pubblico e l’interesse legittimo del privato. Ne consegue che il danneggiato deve provare tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: illegittimità dell’azione amministrativa, danno ingiusto derivante dalla lesione di un bene della vita, nesso causale materiale e giuridico, danno-conseguenza e dolo o colpa dell’amministrazione. Il risarcimento non consegue automaticamente all’annullamento dell’atto illegittimo e non opera il metodo acquisitivo per supplire alla mancata prova del danno o del nesso causale. Nel caso concreto, il Consiglio ha ritenuto decisiva l’inerzia della società successiva alla sentenza del 2006, che aveva determinato la reviviscenza della concessione edilizia. La società non aveva né completato i lavori nel termine residuo di efficacia del titolo né richiesto una proroga. I sopravvenuti vincoli paesaggistici non costituivano un impedimento assoluto alla ripresa dei lavori, poiché non incidevano retroattivamente sull’efficacia del titolo edilizio già rilasciato; l’art. 15 d.P.R. 380/2001 configurava i termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori come termini di efficacia della concessione, operanti automaticamente. L’istanza di sanatoria presentata nel 2005 non escludeva l’inerzia successiva al favorevole giudicato del 2006, essendo stata proposta prima di tale decisione. Anche il successivo diniego di sanatoria e la demolizione del 2012 non dimostravano l’impossibilità di riprendere i lavori nel 2006. La condotta omissiva della società è stata quindi ritenuta causa prossima, esclusiva e assorbente del mancato completamento delle opere e del danno lamentato, interrompendo il nesso causale con l’illegittimo annullamento del 1992. La medesima conclusione sarebbe derivata anche dall’art. 1227, comma 2, c.c. e dall’art. 30, comma 3, c.p.a., per violazione dell’onere di cooperazione e autoresponsabilità del danneggiato. Gli ulteriori profili relativi alla colpa dell’amministrazione, all’esistenza e alla quantificazione dei danni sono stati assorbiti. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità, l’annosità della vicenda e l’evoluzione giurisprudenziale della materia.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell’amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è ricondotta al paradigma della responsabilità extracontrattuale.

• art. 1218 c.c.

  La disciplina della responsabilità da inadempimento non si applica alla responsabilità dell’amministrazione da illegittimo esercizio del potere; l’invocazione della responsabilità da contatto non può essere utilizzata per eludere gli oneri probatori propri della responsabilità aquiliana.

• art. 1223 c.c.

  Le conseguenze risarcibili devono essere conseguenza immediata e diretta della lesione; la norma rileva nella verifica della causalità giuridica.

• art. 1227 c.c.

  Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

  La condotta colposa del danneggiato può ridurre o escludere il risarcimento; quando il comportamento del danneggiato è da solo sufficiente a produrre l’evento, interrompe il nesso causale con le cause antecedenti.

• art. 2056 c.c.

  Richiama, per la responsabilità aquiliana, i criteri di determinazione del danno e la disciplina dell’art. 1227 c.c.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno, ingiustizia, nesso causale, ammontare e colpa dell’amministrazione.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa comprende le controversie risarcitorie per lesione di interessi legittimi; la tutela risarcitoria presuppone la lesione di un bene della vita.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  La disposizione impone al privato un onere di cooperazione e autoresponsabilità, escludendo il ristoro dei danni evitabili mediante condotte diligenti e l’utilizzo degli strumenti di tutela.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  I termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori costituiscono termini di validità ed efficacia del titolo edilizio e operano automaticamente; dopo la loro scadenza i lavori sono privi di titolo, salvo proroga.

• art. 53 l.r. Sicilia 71/1978

  Il termine di diciotto mesi per l’autotutela edilizia è stato ritenuto superato dal precedente giudicato del CGARS, che aveva annullato gli atti regionali e comunali del 1992.

• art. 41, comma 2, c.p.

  È richiamato quale criterio per valutare l’efficienza causale delle cause sopravvenute, ma la decisione fonda principalmente l’esclusione del nesso sulla condotta omissiva e autoresponsabile della società.

• art. 30 giugno 2003, n. 196, art. 52, commi 1 e 2

  Base normativa per l’oscuramento delle generalità della parte appellante.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione derivante dall’illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale ex art. 2043 c.c.; il procedimento amministrativo non determina, di per sé, la nascita di un rapporto obbligatorio paritario riconducibile alla responsabilità contrattuale o da contatto sociale.
• Il risarcimento per lesione di interessi legittimi richiede la prova, a carico del danneggiato, dell’illegittimità dell’azione amministrativa, della lesione ingiusta di uno specifico bene della vita, del danno-conseguenza, del nesso di causalità materiale e giuridica e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa; l’annullamento dell’atto non produce automaticamente il diritto al risarcimento.
• Il nesso causale nella responsabilità amministrativa va accertato secondo il criterio del più probabile che non, mediante giudizio controfattuale e secondo i principi della causalità adeguata; il nesso è escluso quando fatti o circostanze autonomi abbiano reso da soli impossibile il conseguimento del bene della vita.
• Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., il danneggiato deve cooperare diligentemente per evitare o ridurre il danno mediante condotte esigibili e l’utilizzo degli strumenti di tutela disponibili; l’omissione può ridurre o interrompere integralmente il nesso causale e impedire il risarcimento.
• I termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori edilizi sono termini di efficacia del titolo abilitativo e scadono automaticamente, salvo proroga; il titolare che, dopo la reviviscenza giudiziale del titolo, non riprenda i lavori né chieda tempestivamente la proroga può essere ritenuto responsabile, sul piano causale, del successivo mancato completamento dell’opera.
• La sopravvenienza di vincoli paesaggistici non incide necessariamente sull’efficacia di un titolo edilizio già rilasciato e non costituisce, di per sé, impedimento assoluto alla ripresa dei lavori, quando il titolare avrebbe potuto attivarsi per completare l’opera o chiedere la proroga del titolo.

Come è indicizzato