Sentenza n. 14427/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, mediante ricorso straordinario poi trasposto davanti al TAR a seguito dell’opposizione delle amministrazioni, il decreto della Regione Puglia che le aveva imposto il versamento della quota di ripiano dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, oltre agli atti ministeriali e concertativi presupposti. Ha dedotto: violazione del contraddittorio e della partecipazione procedimentale, per omessa comunicazione di avvio e mancata conoscibilità dei dati utilizzati; difetto di istruttoria e motivazione; genericità dei criteri di calcolo del fatturato rilevante e mancata esclusione dei servizi accessori; violazione dei principi di trasparenza, correttezza, buona amministrazione e delle regole sull’evidenza pubblica, assumendo che il payback avrebbe alterato retroattivamente l’equilibrio economico dei contratti di fornitura; violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, per imprevedibilità, sproporzione, lesione dell’affidamento, della proprietà e della libertà di iniziativa economica; natura sostanzialmente tributaria del prelievo; incompatibilità con i principi contabili e fiscali, incluso il principio di competenza economica, la deducibilità dei costi e il trattamento IVA. Ha chiesto anche la disapplicazione della normativa interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, la rimessione alla Corte costituzionale, l’acquisizione della documentazione contabile e il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione statale di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, perché non adeguatamente argomentata. Nel merito, ha respinto le censure rivolte agli atti statali, richiamando la giurisprudenza conforme della Sezione e le sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024. Ha ritenuto legittimo il sistema del payback: l’obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza introdurre un nuovo obbligo sostanziale; il meccanismo costituisce una prestazione patrimoniale imposta, ma non un tributo; è ragionevole e proporzionato e non viola l’affidamento, la libertà d’impresa, la proprietà, la riserva di legge o il diritto dell’Unione. Il payback non modifica retroattivamente i contratti pubblici né l’esito delle gare, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Il calcolo al lordo dell’IVA è conforme all’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015; l’eventuale inclusione di servizi accessori dipende da una corretta contabilizzazione e fatturazione, non da un’illegittimità dei criteri ministeriali. La censura contabile è stata respinta: l’obbligazione rileva come componente negativo nell’esercizio in cui diviene certa e determinabile. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La Regione svolge un’attività meramente vincolata, tecnica e ricognitiva, limitata a individuare le aziende e applicare al fatturato la percentuale di ripiano già stabilita dalla legge e dagli atti statali; non esercita un potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur e appartiene al giudice ordinario. Le doglianze relative alla partecipazione procedimentale e alla mancata produzione degli atti istruttori, in quanto dirette a contestare l’importo dovuto, possono essere riproposte davanti al giudice ordinario. È stata disposta la translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con termine di tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici, in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  Costituisce la base normativa del sistema di tetto di spesa e payback; l’obbligo delle imprese e i criteri essenziali di riparto erano conoscibili già dal 2015.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Legittima il calcolo del superamento del tetto sulla base del fatturato lordo IVA, poiché gli enti pubblici acquirenti sono considerati consumatori finali.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Attribuisce alle Regioni il compito attuativo di individuare le aziende e imporre il pagamento sulla base dei dati e dei criteri previamente determinati a livello statale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, disciplinando la procedura concreta di ripiano per le annualità 2015-2018.

• d.m. 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa e quantificato, per ciascuna Regione e annualità, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano.

• d.m. 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida per l’attuazione dei provvedimenti regionali e ha previsto la ricognizione delle fatture correlate alla voce contabile BA0210 e il calcolo del fatturato annuo delle aziende.

• art. 23 Cost.

  Il payback è una prestazione patrimoniale imposta soggetta a riserva di legge, ma non ha natura tributaria; la disciplina contiene gli elementi essenziali del prelievo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa agli atti regionali, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al Collegio di richiamare precedenti conformi per la motivazione della decisione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, l’obbligo delle imprese fornitrici di concorrere al ripiano dello sforamento del tetto di spesa era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015; la successiva disciplina attuativa non introduce retroattivamente un nuovo obbligo sostanziale, ma rende operative procedure già previste.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non ha natura tributaria quando manca una disciplina di accertamento e riscossione tributaria, non sussiste un prelievo fondato sulla capacità contributiva e la controversia non appartiene alla giurisdizione tributaria.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa e non modificando né il prezzo contrattuale, né l’entità della fornitura, né l’esito della gara.
• Le Regioni, nell’adozione dei provvedimenti di ripiano ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, svolgono un’attività vincolata, tecnica e ricognitiva: verificano i dati contabili, individuano le aziende e applicano al fatturato la quota percentuale già stabilita dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale.
• La controversia contro il provvedimento regionale di quantificazione della quota individuale di payback appartiene alla giurisdizione ordinaria quando la contestazione riguarda il corretto calcolo del quantum debeatur, poiché l’impresa è titolare di un diritto soggettivo patrimoniale non intermediato dall’esercizio di potere amministrativo.
• Nel calcolo del payback, il fatturato rilevante comprende gli importi al lordo dell’IVA relativi ai dispositivi medici; i servizi accessori, in quanto prestazioni diverse dalla fornitura del bene, devono essere distintamente contabilizzati e fatturati, sicché la loro eventuale inclusione nella voce dei dispositivi può dipendere da una errata contabilizzazione aziendale.

Come è indicizzato