Sentenza n. 7922/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria privata accreditata, che erogava prestazioni riabilitative ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978, aveva aderito entro il 15 aprile 2020 al programma regionale “La Campania riparte” (D.D. n. 83/2020), sostenendo investimenti e costi per la sicurezza e il personale e rinunciando agli ammortizzatori sociali. Ha contestato la D.G.R.C. n. 531/2021 e la D.G.R.C. n. 532/2021, nonché gli atti attuativi e le richieste di recupero, sostenendo che l’art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, del d.l. n. 34/2020 non imponesse di modificare il regime del programma e che le delibere avessero illegittimamente rimosso o modificato in autotutela il D.D. n. 83/2020. In appello ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 4 del d.l. n. 34/2020, difetto d’istruttoria, contraddittorietà e lesione dell’affidamento; violazione dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, incompetenza, violazione del principio del contrarius actus, degli artt. 51 e 66 dello Statuto regionale e dell’art. 7 l. n. 241/1990, oltre a difetto di motivazione, retroattività e mancato indennizzo; omessa pronuncia e violazione degli accordi Stato-Regioni e della buona fede, anche per la diversa disciplina tariffaria delle prestazioni ex art. 26 e 44; illegittimità derivata e autonoma degli atti ASL; infine, erroneo rigetto della domanda risarcitoria, prospettando un danno di € 482.449,46 per costi, investimenti e rinuncia alla CIG. La Regione ha eccepito in appello l’improcedibilità per una clausola di salvaguardia contenuta nel contratto del 5 agosto 2021.

La decisione

L’appello è respinto. L’eccezione regionale fondata sulla clausola di salvaguardia è dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello; è inoltre tardiva e inammissibile la produzione documentale dell’ASL. La clausola, per il suo tenore, riguarda i contenziosi sui tetti di spesa e sulle tariffe, non la pretesa di rimborso relativa al programma “La Campania riparte”; non risulta inoltre depositato un eventuale contratto integrativo contenente una rinuncia più ampia. Il primo motivo è respinto: l’art. 4 del d.l. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per le strutture interessate dalla sospensione pandemica, che non può essere derogata in favore di chi aveva volontariamente aderito al programma regionale; non è stato dimostrato che le strutture non aderenti abbiano ricevuto maggiori benefici. Il secondo motivo è respinto: le delibere regionali non costituiscono revoca o annullamento in autotutela del D.D. n. 83/2020, ma adeguamento vincolato alle disposizioni statali sopravvenute, recependo anche l’accordo con le associazioni di categoria; non ricorre quindi il presupposto per applicare la disciplina dell’autotutela invocata. Il terzo motivo è respinto: la differente previsione tariffaria non dimostra un ingiusto pregiudizio, poiché i centri avevano aderito consapevolmente al programma e non è provato che gli altri operatori abbiano beneficiato di ristori maggiori; restano inoltre vincolanti le esigenze di bilancio. Il quarto motivo è respinto: il programma del D.D. n. 83/2020 riguardava unitariamente le prestazioni ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978 e l’ASL poteva uniformare il recupero degli importi alle disposizioni nazionali; la struttura, accreditata per entrambi i setting, non era esentata dalla disciplina. Il quinto motivo risarcitorio è respinto: non è provato un danno effettivo, distinto dal mancato conseguimento di contributi per prestazioni non rese; manca la colpa regionale, avendo la Regione applicato disposizioni statali vincolanti, e non sussiste affidamento incolpevole sul mantenimento di una situazione economica più favorevole, considerato il limite invalicabile del tetto annuale di spesa sanitaria. Spese del grado compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 47 e 48 d.l. 17 marzo 2020, n. 18

  La disciplina “generale” che ha ispirato il D.D. n. 83/2020 risulta, invero, il d.l. n. 18/2020 che agli artt. 47 e 48 si è occupato di regolamentare le attività di sostegno sanitario necessarie nel rispetto delle previste misure di contenimento autorizzando le amministrazioni al pagamento dei gestori privati di suddetti servizi;

  Gli artt. 47 e 48 del d.l. n. 18/2020 costituivano il quadro emergenziale che consentiva il sostegno alle attività sanitarie e sociosanitarie sospese, ma non impedivano l’applicazione della successiva disciplina nazionale.

• art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, d.l. 19 maggio 2020, n. 34

  Va infatti rilevato che l’art. 4 del D.L. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per tutte le strutture sanitarie interessate dalla sospensione dell’attività per effetto della pandemia, nel cui ambito l’adesione volontaria al programma “la Campania riparte” non può essere invocata per porre un discrimine rispetto alle altre strutture.

  La disciplina statale sopravvenuta si applica uniformemente alle strutture sanitarie interessate dalla sospensione pandemica; l’adesione volontaria al programma regionale non consente di sottrarsi alle regole nazionali né di ottenere un trattamento differenziato.

• art. 1, comma 495, l. 30 dicembre 2020, n. 178

  L’articolo 1, comma 495, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, ha poi esteso le disposizioni sopra richiamate anche all’anno 2021.

  Le disposizioni richiamate in materia di contributi e remunerazione delle strutture sanitarie sono state estese anche all’anno 2021.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Contrariamente all’assunto dell’appellante, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame non può essere ricondotta nel perimetro applicativo dell’invocato art. 21-nonies della legge n. 241/90 come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure.

  Le delibere impugnate non sono state qualificate come esercizio di autotutela, bensì come adeguamento vincolato alle norme sopravvenute; il testo, pur riportando il riferimento all’art. 21-nonies, esclude l’inquadramento della vicenda nel regime dell’autotutela invocato dall’appellante.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Sostiene l’appellante che qualora si volesse ritenere che la sopravvenienza normativa in questione (d.l. n. 34/2020) fosse idonea a interferire con gli effetti, ancorché già esauriti, del D.D. n. 83/2020, non vi è chi non veda che l’intervento postumo della Regione (DGRC nn. 531 e 532 del 2021) integra perfettamente un potere di autotutela decisoria, segnatamente un atto di revoca c.d. per sopravvenienze, ex art. 21-quinquies l. 241/90.

  Nel testo l’art. 7 è richiamato come censura della parte relativa all’omessa comunicazione di avvio, ma il giudice respinge la premessa della censura, escludendo che gli atti regionali siano provvedimenti di autotutela.

• art. 30 c.p.a.

  Sotto un primo assorbente profilo deve rilevarsi che l’appellante, invero, avrebbe dovuto dimostrare di aver ricevuto un danno effettivo (e non un mero mancato profitto per contributi su prestazioni non rese) dall’assorbimento della disciplina recata dal DD 83/2020 nella disciplina successivamente adottata dalla Regione ossia la delibera n.531/2020 e la delibera n.532/2020;

  La domanda risarcitoria richiede la prova di un danno effettivo; non è sufficiente allegare il mancato profitto derivante da contributi relativi a prestazioni non rese.

Massime di principio

• Quando una disciplina statale sopravvenuta regola uniformemente il sostegno alle strutture sanitarie interessate dalla sospensione pandemica, l’adesione volontaria a un precedente programma regionale non fonda un diritto a un trattamento derogatorio rispetto alle regole nazionali.
• L’adeguamento di un atto regionale alle prescrizioni statali sopravvenute, quando costituisce conseguenza vincolata della legge e non esprime un ripensamento dell’amministrazione, non integra esercizio di autotutela decisoria.
• La struttura sanitaria accreditata che aderisce volontariamente a un programma emergenziale non può invocare un affidamento incolpevole sul mantenimento di condizioni economiche più favorevoli in contrasto con il tetto annuale di spesa sanitaria, limite che deve essere rispettato anche dall’operatore.
• Ai fini del risarcimento da attività amministrativa illegittima occorre provare un danno effettivo; il mero mancato conseguimento di contributi riferiti a prestazioni non rese non è sufficiente. Non sussiste colpa dell’amministrazione quando la condotta contestata consiste nell’applicazione necessitata di disposizioni statali vincolanti.
• Una clausola contrattuale di salvaguardia che riguarda l’accettazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti non si estende, in assenza di un’espressa previsione, a controversie aventi a oggetto il rimborso di spese sostenute nell’ambito di un distinto programma regionale.

Come è indicizzato