Sentenza n. 16100/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il permesso di costruire per un edificio residenziale su un lotto formato da due particelle, una di sua proprietà e una intestata a terzi, per la quale dichiarava di avere prodotto un preliminare con il consenso dei proprietari alla presentazione del progetto. Roma Capitale aveva negato il titolo ritenendo necessario, ai sensi dell’art. 52, comma 3, delle N.T.A. del P.R.G., il ricorso a un Programma integrato, poiché l’area risultava destinata a Zona N – Parchi pubblici e impianti sportivi dal previgente piano regolatore. La società sosteneva invece che l’area fosse stata stralciata dalla variante per il reperimento di aree a servizi e verde pubblico, divenendo una zona bianca, e che fosse quindi assentibile l’intervento diretto; in subordine, invocava la natura residuale e interclusa del lotto, inserito in un contesto edificato e urbanizzato. Deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 52 e 53 delle N.T.A., erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata effettiva considerazione delle osservazioni presentate. Contestava inoltre i rilievi documentali relativi alla disponibilità della seconda particella, al costo di costruzione, agli adempimenti sismici, alle opere di urbanizzazione, al vincolo paesaggistico e al calcolo della superficie fondiaria. Roma Capitale chiedeva il rigetto e, in subordine, una verificazione sulla corrispondenza tra l’area interessata dallo stralcio e le particelle catastali del progetto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e al connesso difetto di istruttoria e motivazione, annullando il diniego e facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Le osservazioni investivano il presupposto centrale del diniego — la persistente inclusione dell’area nella Zona N del previgente P.R.G. — e comprendevano documentazione e chiarimenti sui rilievi ulteriori. La determinazione si era limitata ad affermare che le osservazioni non superavano i motivi ostativi, riproponendo le ragioni iniziali senza chiarire perché gli apporti fossero inidonei, quali carenze fossero rimaste e quali costituissero autonome ragioni ostative. L’art. 10-bis non impone una confutazione analitica di ogni deduzione, ma richiede che la motivazione renda percepibili l’effettivo esame degli apporti partecipativi e le ragioni del loro mancato accoglimento. Non opera la non annullabilità prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché, in presenza delle contestazioni e della documentazione prodotta, non era palese che il contenuto del diniego non avrebbe potuto essere diverso. Le censure sostanziali sulla disciplina urbanistica e sulla natura interclusa del lotto sono state assorbite: il TAR non ha stabilito che il permesso spetti né risolto la questione della classificazione urbanistica. In sede di riesame Roma Capitale dovrà valutare lo stralcio, gli elementi integrativi e le carenze eventualmente persistenti, con istruttoria completa e motivazione specifica; resta possibile un nuovo diniego se ne ricorrono i presupposti. Non è stata disposta la verificazione, non necessaria per la decisione e lasciata impregiudicata per il riesame. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 stabilisce che, qualora l’istante abbia presentato osservazioni a seguito della comunicazione dei motivi ostativi, l’Amministrazione è tenuta a dare ragione, nella motivazione del provvedimento finale di diniego, del loro eventuale mancato accoglimento.

  Dopo la presentazione di osservazioni al preavviso di rigetto, il provvedimento finale deve rendere conoscibili le ragioni del loro mancato accoglimento e dare conto dell’effettivo esame degli apporti partecipativi; la mera conferma dei rilievi iniziali non basta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, la violazione di norme sul procedimento non comporta l’annullabilità del provvedimento adottato nell’esercizio di attività vincolata soltanto quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La sanatoria dei vizi procedimentali nei provvedimenti vincolati richiede che sia palese l’inevitabilità del contenuto adottato. Tale condizione manca quando le osservazioni e i documenti prodotti possono incidere sulla ricostruzione dei presupposti o sull’individuazione delle ragioni ostative.

Massime di principio

• Quando il destinatario presenta osservazioni dopo il preavviso di rigetto, la motivazione del provvedimento conclusivo deve rendere comprensibili le ragioni del loro mancato accoglimento e attestare l’effettiva considerazione degli elementi dedotti. Non è necessaria una confutazione analitica di ogni singola deduzione, ma non è sufficiente affermare genericamente che le osservazioni non superano i motivi ostativi, riproducendo le ragioni originarie.
• Se le osservazioni contestano un presupposto centrale del diniego e producono documenti o chiarimenti potenzialmente idonei a incidere sulla decisione, l’amministrazione deve precisare quali rilievi siano stati superati, quali persistano e quali costituiscano autonome ragioni ostative, spiegando le ragioni della valutazione.
• La non annullabilità per vizi procedimentali prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non opera quando non sia palese che un effettivo esame delle osservazioni e della documentazione non avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei presupposti o sul contenuto del provvedimento, anche se il potere esercitato è vincolato.
• L’annullamento del diniego per carenze nell’esame delle osservazioni e nella motivazione non comporta il riconoscimento della spettanza del titolo richiesto: l’amministrazione conserva il potere di adottare una nuova determinazione, anche negativa, dopo un’istruttoria completa e una motivazione specifica e coerente con gli apporti partecipativi.

Come è indicizzato