Sentenza n. 17/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione comunale del 2 luglio 2024, nonché gli atti presupposti, deducendo la violazione dell'art. 31, commi 2, 3, 4, 4-bis e 5, del d.P.R. 380/2001 e dell'art. 3 della l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di legittimazione passiva, oltre all'illegittimità della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 31, commi 4-bis e 4-ter, del d.P.R. 380/2001. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione n. 69/2021 e ha sostenuto che il ricorrente, quale soggetto avente la disponibilità della struttura, fosse destinatario dell'ordine ripristinatorio e della sanzione. Il ricorrente ha dedotto di essere soltanto un utilizzatore temporaneo e occasionale, di non essere proprietario dell'area né autore dell'abuso e di non avere la disponibilità materiale e giuridica necessaria per demolire la struttura. Le opere, costituite da bungalow stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti elettrica, idrica e fognaria, erano state realizzate su piazzole di proprietà altrui. Dagli atti del procedimento penale risultava inoltre che il ricorrente aveva acquistato soltanto un kit per bungalow montabile e che, a sua insaputa, era stata realizzata una struttura abitativa non realmente rimovibile.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare del Comune, ritenendo che il ricorrente, non essendo proprietario né personalmente responsabile dell'abuso e non avendo la disponibilità materiale e giuridica del bene, non avesse interesse a impugnare l'originaria ordinanza di demolizione. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Il Collegio ha ritenuto che l'utilizzo di un'opera abusiva non sia sufficiente, di per sé, a fondare la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o alla sanzione per inottemperanza, potendo l'utilizzatore essere estraneo alla realizzazione e alla proprietà dell'opera. I bungalow, stabilmente collegati al suolo e agli impianti, sono stati qualificati come beni immobili; essendo realizzati su terreno altrui, il Collegio ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola, in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie. Il mero contratto personale relativo alla piazzola non è stato ritenuto idoneo a derogare all'accessione né ad attribuire all'utilizzatore il potere di demolire il bene. Il Comune, applicando indistintamente la sanzione ai diversi soggetti coinvolti, non aveva adeguatamente accertato la titolarità del bene, la responsabilità dell'abuso e il potere effettivo di ciascun destinatario di eseguire la demolizione. Le spese sono state poste a carico del Comune e liquidate in euro 1.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso

  L'ordine di demolizione e le conseguenti misure per l'inottemperanza devono essere rivolti al proprietario o al responsabile dell'abuso; il mero utilizzatore estraneo alla realizzazione e privo del potere di disporre del bene non è automaticamente legittimato passivo.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve consentire di comprendere l'accertamento della posizione giuridica del destinatario e i presupposti della sua responsabilità; il Comune non ha adeguatamente distinto le posizioni dei soggetti coinvolti.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio

  Il collegamento stabile, anche funzionale, al suolo può qualificare i bungalow come beni immobili, anche quando la connessione sia astrattamente separabile.

• art. 934 c.c.

  L'accessione comporta, in assenza di un valido diritto reale di superficie, l'acquisto della costruzione da parte del proprietario del suolo.

• art. 8 c.p.a.

  La qualificazione incidentale dei diritti reali da parte del giudice amministrativo è possibile senza efficacia di giudicato sostanziale sui diritti.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  La responsabilità per la mancata demolizione deve essere valutata considerando le diverse posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e di chi ha materialmente realizzato l'opera.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Fondamento dell'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi del ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Il mero utilizzo di un'opera edilizia abusiva non fonda, da solo, la legittimazione passiva all'ordine di demolizione e alla sanzione per inottemperanza: occorre accertare che l'utilizzatore sia proprietario, autore dell'abuso o titolare di una disponibilità materiale e giuridica del bene che gli consenta di eseguire il ripristino.
• Quando una struttura prefabbricata è stabilmente infissa al suolo, priva di effettivi meccanismi di movimento e collegata alle reti, essa può essere qualificata come bene immobile anche se originariamente concepita o commercializzata come struttura mobile.
• La stabilità funzionale e materiale dell'incorporazione al suolo, in assenza di un valido diritto reale di superficie, può determinare l'accessione della struttura al terreno di proprietà altrui; un mero contratto personale di godimento non è sufficiente a derogare a tale effetto.
• L'amministrazione che irroga l'ordine di demolizione o la sanzione per inottemperanza deve distinguere le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e verificare, con adeguata istruttoria e motivazione, chi sia proprietario, chi abbia realizzato l'abuso e chi disponga concretamente del potere di demolire.
• La disponibilità personale di godimento di un immobile non coincide con la disponibilità materiale e giuridica necessaria per eseguire la demolizione: il titolare di un mero diritto personale non può essere sanzionato per non aver compiuto un'attività riservata al proprietario o al soggetto responsabile dell'abuso.

Come è indicizzato