L.R. Piemonte 1/2018

Gestione dei rifiuti, servizio integrato e tributo discariche in Piemonte

La legge disciplina, per la Regione Piemonte, la pianificazione dei rifiuti, l’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, la gestione dei rifiuti speciali e il tributo speciale per il conferimento in discarica e per l’incenerimento senza recupero di energia. Introduce inoltre un sistema di penalità/sanzioni legato agli obiettivi di produzione dei rifiuti e ridefinisce funzioni di Regione, enti di area vasta, comuni e conferenza d’ambito.

Principi, obiettivi e finalità

La Regione assume il principio dell’economia circolare e la gerarchia europea e nazionale di gestione dei rifiuti. La disciplina regionale mira a:

• ridurre la produzione di rifiuti e favorire riuso, riciclaggio e recupero di materia;
• minimizzare il rifiuto urbano indifferenziato non avviato al riciclaggio;
• privilegiare il recupero di materia rispetto al recupero di energia;
• incentivare autocompostaggio, compostaggio di comunità, centri del riuso e tariffazione puntuale;
• sostenere ricerca, innovazione, investimenti impiantistici, campagne di sensibilizzazione e cooperazione tra soggetti coinvolti.

Sono fissati obiettivi quantitativi di produzione annua di rifiuto urbano indifferenziato:

• entro il 2018: non oltre 190 kg/abitante;
• entro il 2020: non oltre 159 kg/abitante;
• entro il 2025: non oltre 126 kg/abitante. Per la Città di Torino valgono termini differiti:
• entro il 2020: non oltre 190 kg/abitante;
• entro il 2024: non oltre 159 kg/abitante;
• entro il 2028: non oltre 126 kg/abitante.

La Regione disciplina anche criteri, modalità, obblighi, termini e procedure per le garanzie finanziarie relative alle attività di recupero svolte anche in procedura semplificata.

Pianificazione regionale e informazione

Il Piano regionale di gestione dei rifiuti costituisce il quadro unitario di riferimento per programmazione e pianificazione, anche impiantistica, ed è orientato alla riduzione dei rifiuti, al recupero di materia ed energia e all’innovazione tecnologica. Il Piano comprende anche:

• il programma di riduzione dei rifiuti biodegradabili in discarica;
• il programma di prevenzione della produzione dei rifiuti;
• le disposizioni sui piani di bonifica delle aree inquinate.

La Giunta adotta il progetto di Piano, sentita la Conferenza regionale dell’ambiente, e lo propone al Consiglio. Il Piano entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul B.U.R. Piemonte. Le sue disposizioni sono obiettivi minimi vincolanti per comuni, enti di area vasta, conferenza d’ambito e soggetti pubblici e privati operanti nel settore. Il Piano è dinamico: la Giunta lo aggiorna almeno ogni tre anni o quando cambiano le condizioni di riferimento, e riferisce al Consiglio ogni due anni. Modifiche tecniche e adeguamenti normativi possono essere adottati con provvedimento della Giunta, sentita la commissione consiliare competente.

La Regione, insieme a enti locali e ARPA, assicura divulgazione dei dati sui rifiuti, accessibilità delle informazioni, pubblicazione di studi e guide, e attività educative e formative nelle scuole.

Servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani

Il servizio integrato comprende raccolta, raccolta differenziata, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti urbani, dei rifiuti speciali assimilati agli urbani che usufruiscono del pubblico servizio e di alcuni rifiuti non pericolosi derivanti dal trattamento dei rifiuti urbani. La gerarchia operativa prevede in ordine di priorità:

• prevenzione;
• raccolta e raccolta differenziata, oltre alla rimozione dei rifiuti abbandonati;
• sistemi di raccolta e tariffazione puntuale su tutto il territorio regionale;
• riciclaggio;
• trattamento negli impianti più prossimi;
• altre forme di recupero, incluso quello energetico;
• smaltimento finale.

Il conferimento in discarica è la fase finale del sistema. La Regione promuove i centri per il riuso con appositi atti di indirizzo.

Ambiti territoriali e riparto delle funzioni

L’ambito territoriale ottimale coincide con il territorio regionale, articolato in sub-ambiti di area vasta. La Regione può riconoscere sub-ambiti di dimensione provinciale, infraprovinciale o interprovinciale; la delimitazione può essere variata dalla Giunta, sentita la commissione consiliare competente.

A livello regionale sono organizzate le funzioni relative soprattutto a:

• individuazione e realizzazione degli impianti a tecnologia complessa mancanti o carenti, tra cui impianti di recupero energetico, di trattamento dei rifiuti indifferenziati e discariche autorizzate;
• avvio a trattamento dei rifiuti indifferenziati e di alcuni rifiuti non pericolosi derivanti dal trattamento dei rifiuti urbani;
• coordinamento del sistema impiantistico per rifiuto organico e ingombrante e monitoraggio dei flussi;
• coordinamento e monitoraggio delle discariche esaurite adeguate al d.lgs. 36/2003.

A livello di sub-ambito di area vasta sono attribuite funzioni di prevenzione, riduzione dell’indifferenziato, raccolta differenziata, compostaggio, trasporto e avvio a trattamento delle raccolte differenziate, raccolta e trasporto dell’indifferenziato e gestione delle strutture di raccolta differenziata.

Funzioni dei comuni e dei consorzi di area vasta

I comuni esercitano, singolarmente o in forma associata, le funzioni di organizzazione e controllo diretto del servizio, tra cui:

• definizione della domanda di servizio;
• predisposizione, approvazione e aggiornamento del piano d’ambito;
• approvazione del piano finanziario;
• definizione del modello organizzativo e delle modalità di produzione;
• affidamento dei servizi;
• controllo operativo, tecnico e gestionale;
• altre funzioni attribuite dalla normativa.

I comuni si conformano alle direttive regionali e alla pianificazione regionale.

I consorzi di area vasta, costituiti dai comuni del sub-ambito, esercitano le funzioni di organizzazione e controllo del servizio di competenza e, in particolare:

• approvano il piano d’ambito di area vasta;
• contribuiscono alla validazione del piano economico-finanziario secondo le regole ARERA;
• determinano il modello tariffario;
• definiscono il modello organizzativo e le forme di affidamento;
• affidano i segmenti di servizio di loro competenza;
• controllano l’erogazione del servizio;
• fissano criteri omogenei per i regolamenti comunali e per i centri di raccolta.

Per alcuni comuni con abitanti equivalenti superiori del 50% agli abitanti residenti, il piano d’ambito deve definire obiettivi specifici.

Conferenza d’ambito regionale

La conferenza d’ambito è l’ente associativo tra consorzi di area vasta, Città di Torino, Città metropolitana di Torino e province per l’organizzazione e il controllo delle funzioni di ambito regionale. Ha personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia funzionale, organizzativa, patrimoniale, finanziaria, contabile e tecnica.

La conferenza:

• approva il piano d’ambito regionale;
• approva il piano finanziario e determina i costi del segmento di servizio;
• definisce il modello organizzativo e le forme di gestione;
• approva modifiche della convenzione tra enti;
• fornisce indicazioni uniformi sulla gestione delle raccolte e linee guida per il controllo delle partecipazioni in house;
• svolge la funzione di ente territorialmente competente ai fini ARERA, avvalendosi del contributo dei sub-ambiti.

È prevista una struttura organizzativa dedicata, con personale a regime giuridico ed economico regionale, e possibilità di avvalersi di uffici e servizi degli enti locali. Le deliberazioni avvengono a maggioranza qualificata, con regole di rappresentanza che tengono conto di popolazione, estensione territoriale, performance di raccolta differenziata e riduzione dell’indifferenziato.

Principio di autosufficienza ed emergenze

Lo smaltimento e il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati avvengono, di norma, nel territorio regionale. Se ciò non è pienamente possibile, la conferenza d’ambito, d’intesa con la Regione, può stipulare accordi con altre Regioni per il coordinamento dei flussi, indicando tempi, modalità e adempimenti. La conferenza dà conto degli accordi nel piano d’ambito e adotta i provvedimenti necessari in caso di emergenze, d’intesa con la Regione.

Rifiuti speciali

La gestione dei rifiuti speciali è organizzata tramite impianti, anche polifunzionali, con più forme di trattamento. I principi guida sono:

• riduzione della produzione e della pericolosità;
• incremento di riciclaggio e recupero di materia;
• minimizzazione della discarica;
• sostenibilità ambientale ed economica del ciclo;
• sviluppo della green economy regionale.

La Regione promuove accordi con imprese per minimizzare gli scarti, iniziative di ecoprogettazione, ricerca e sperimentazione, uso di prodotti riciclati nelle pubbliche amministrazioni, servizi informativi per favorire il mercato del recupero e la simbiosi industriale, oltre a comunicazione e linee guida. La realizzazione e l’uso delle discariche vengono disincentivati.

Tributo speciale per il deposito in discarica e per l’incenerimento senza recupero energetico

Il tributo si applica ai rifiuti conferiti in discarica e ai rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento senza recupero di energia o classificati esclusivamente come D10. Si applica anche ai rifiuti smaltiti in discarica abusiva, abbandonati o scaricati in depositi incontrollati.

Sono soggetti passivi:

• il gestore dello stoccaggio definitivo, con rivalsa sul conferente;
• il gestore dell’impianto di incenerimento senza recupero energetico;
• chi esercita discarica abusiva o abbandona/scarica/deposita rifiuti in modo incontrollato;
• l’utilizzatore o, in mancanza, il proprietario del terreno su cui insiste la discarica abusiva, in solido, salvo prova di denuncia preventiva.

Il tributo va versato entro il mese successivo alla scadenza del trimestre solare di conferimento.

Gli importi sono articolati per data di decorrenza:

• dal 1° gennaio 2018;
• dal 1° gennaio 2019;
• dal 1° gennaio 2024.

Per i rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento di cui sopra e per i fanghi conferiti in discarica il tributo è ridotto al 20%. Anche per scarti e sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio è prevista, a determinate condizioni, la tassazione al 20% se i materiali o i prodotti ottenuti sono effettivamente destinati a recupero di materia o di energia. La Giunta, con regolamento, definisce la percentuale minima di recupero, le caratteristiche qualitative e le modalità di verifica. I rifiuti conferiti in discarica abusiva o abbandonati scontano il tributo nella misura ordinaria in base alle caratteristiche del rifiuto.

Regolamento attuativo del tributo

La Giunta regionale adotta, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, un regolamento per disciplinare:

• dichiarazione annuale dei quantitativi smaltiti e dei versamenti;
• richieste di pagamento in misura ridotta e relative dichiarazioni;
• comunicazioni degli enti competenti;
• rimborsi di somme indebitamente o erroneamente versate;
• individuazione delle strutture regionali competenti.

Il regolamento deve semplificare gli adempimenti e ridurre gli oneri amministrativi.

Accertamento, riscossione e presunzioni sul tributo

Per le violazioni tributarie, la Regione notifica l’avviso di accertamento entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui la dichiarazione andava presentata e il tributo pagato. Si applicano, per quanto compatibili, le norme del d.lgs. 472/1997 e quelle vigenti sulla riscossione coattiva.

Se non è possibile determinare il momento del conferimento o dell’abbandono/deposito, tali fatti si presumono avvenuti alla data del processo verbale di constatazione, salva prova contraria. L’accertamento delle violazioni è comunque soggetto a decadenza entro il 31 dicembre del quinto anno successivo alla violazione. I verbali vanno trasmessi alla Regione entro 30 giorni.

Sistema sanzionatorio e penalità per obiettivi di produzione dei rifiuti

La legge distingue tra:

• sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento degli obiettivi di produzione del rifiuto indifferenziato;
• penalità, operative per i dati di produzione dal 2022 in poi;
• sanzioni tributarie e amministrative relative al tributo di discarica.

Per i dati di produzione fino al 2021 si applicano le sanzioni di cui all’articolo 18, calcolate sui residenti e sulla fascia di produzione pro capite, a carico dei consorzi di area vasta e, in un caso, della Città di Torino. I proventi spettano alla Regione; una quota del 20% resta agli enti che curano l’accertamento e la riscossione.

Dal 2022 opera il sistema delle penalità:

• per la Città di Torino, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi specifici;
• per i consorzi di area vasta, per i vari obiettivi regionali di produzione dell’indifferenziato;
• con importi crescenti per fasce di superamento degli obiettivi.

Le penalità devono essere reinvestite in comunicazione o vigilanza per ridurre l’indifferenziato. I consorzi presentano alla Regione un progetto entro 60 giorni dalla comunicazione della penalità; il progetto deve essere realizzato entro il 31 dicembre dell’anno successivo. In caso di inadempienza o anomalie, il consorzio è escluso per due anni dai bandi regionali di finanziamento per il piano rifiuti.

Sanzioni sul tributo speciale

Per omessa, incompleta o infedele dichiarazione si applicano le sanzioni previste dalla legge statale; per omesso, insufficiente o tardivo versamento si applicano le sanzioni tributarie del d.lgs. 471/1997. È ammesso il ravvedimento nei limiti di compatibilità.

Per le discariche abusive e l’abbandono incontrollato dei rifiuti si applicano le sanzioni della l. 689/1981, con esclusione del pagamento in misura ridotta. Se durante gli accessi ispettivi è impedita l’ispezione o la verifica dei registri/documenti, si applica inoltre una sanzione amministrativa da 516 a 5.164 euro.

Modifiche alla disciplina regionale del 2000 e del 2012

La legge riscrive le norme regionali sulle funzioni amministrative in materia di rifiuti, ridefinendo le competenze di:

• Regione: pianificazione, regolazione, incentivazione/disincentivazione, accordi con altre Regioni, compensazioni ambientali, atti straordinari, formazione e sanzioni legate alle informazioni e al tributo;
• Province e Città metropolitana di Torino: localizzazione degli impianti, controlli, funzioni amministrative residuali, sanzioni, anagrafe siti contaminati, bonifiche;
• Comuni: organizzazione del servizio integrato, regolamenti, aree per infrastrutture di raccolta differenziata, bonifiche e segnalazione dei siti contaminati.

Sono inoltre aggiornate le disposizioni della l.r. 7/2012 sul servizio integrato, sull’osservatorio regionale dei rifiuti e sulla composizione della conferenza d’ambito.

Regime transitorio per la riorganizzazione del servizio

Entro il 30 settembre 2021 i consorzi di bacino nei sub-ambiti di area vasta devono adottare lo statuto e adeguare la convenzione; la Città di Torino deve adeguare i propri atti.

Entro il 30 novembre 2021 i consorzi di area vasta, la Città di Torino, la Città metropolitana di Torino e le province devono stipulare la convenzione istitutiva della conferenza d’ambito. In caso di inerzia interviene il Presidente della Giunta regionale previa diffida.

Fino alla costituzione della conferenza d’ambito continuano ad operare assetti transitori con partecipazione dei consorzi di area vasta e dei comuni capofila. Alla costituzione della conferenza, essa subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, compresi quelli relativi al personale; le associazioni d’ambito sono sciolte o poste in liquidazione.

I consorzi di area vasta che nel 2021 abbiano raggiunto determinati obiettivi ambientali e impiantistici possono proseguire i contratti in essere fino alla naturale scadenza, rendicontando alla conferenza.

Valutazione dell’efficienza e possibile nuova delimitazione dei sub-ambiti

Fino alla pubblicazione dei dati 2025 è previsto un periodo di osservazione sull’efficienza ed efficacia dei sub-ambiti di area vasta. Sui dati 2024 e 2025 la Giunta individua i consorzi inadempienti e può stabilire azioni di riorganizzazione o efficientamento, anche con commissario ad acta.

Al termine del periodo la Giunta, sentita la commissione consiliare competente, può ridelimitare i sub-ambiti tenendo conto di:

• abitanti serviti;
• contiguità geografica;
• caratteristiche morfologiche del territorio;
• costi del servizio;
• indicazioni della conferenza d’ambito.

I consorzi interessati devono poi accorparsi entro sei mesi; in caso di inerzia, interviene il Presidente della Giunta con diffida e, se necessario, commissario ad acta.

Norma transitoria sul tributo e sul prelievo finanziario

Per i verbali redatti prima dell’entrata in vigore della legge, il termine di 30 giorni per la trasmissione alla Regione decorre da tale data. Le funzioni della previgente legge regionale sul tributo continuano fino al 31 dicembre 2018 in capo a province e Città metropolitana di Torino.

Per il 2018 è riconosciuto a tali enti un contributo pari al 10% del gettito del tributo riscosso nell’anno precedente nei rispettivi territori.

Finanziamento delle politiche regionali sui rifiuti

Le misure di prevenzione, raccolta differenziata e riciclaggio sono finanziate con appositi capitoli di bilancio alimentati, in particolare, da:

• 90% del gettito del tributo speciale per discarica e incenerimento senza recupero energetico;
• intero gettito del contributo statale per gli impianti di recupero energetico che trattano rifiuti urbani indifferenziati provenienti da fuori regione;
• gettito delle sanzioni amministrative a carico delle amministrazioni pubbliche e delle imprese;
• altre risorse eventualmente previste dalle leggi di bilancio.

Il restante 10% del gettito del tributo è destinato ai comuni sede di discariche o impianti e ai comuni limitrofi per interventi di miglioramento ambientale, tutela igienico-sanitaria, monitoraggio e gestione integrata. La legge stabilisce anche criteri percentuali di riparto e definisce i comuni limitrofi entro specifiche distanze dal perimetro dell’impianto.

Abrogazioni e entrata in vigore

La legge abroga numerose disposizioni regionali precedenti in materia di rifiuti, tributo di discarica e organizzazione del servizio, mantenendo per alcune norme un’abrogazione differita al 1° gennaio 2019.

È dichiarata urgente ed entra in vigore il giorno della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte.