Cassazione Civile, Ordinanza n. 03656/2026 del 17/02/2026

Esito

La controversia

Una società immobiliare aveva chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire per un fabbricato. Nel corso dell'istruttoria era emerso che l'accesso al futuro edificio avrebbe dovuto avvenire tramite una strada privata aperta al pubblico transito, di proprietà di terzi; la società aveva rappresentato tale situazione nell'istanza, e il Comune aveva comunque rilasciato il titolo edilizio. Successivamente il permesso era stato annullato in sede amministrativa su ricorso del terzo proprietario della strada, con conferma in appello amministrativo. La società, sostenendo di aver fatto affidamento sulla legittimità del titolo, aveva quindi agito contro il Comune per il risarcimento dei danni, invocando in via principale la responsabilità contrattuale e in subordine quella extracontrattuale, deducendo che l'amministrazione avrebbe dovuto verificare la sussistenza di un accesso diretto o indiretto alla via pubblica prima di rilasciare il permesso e che il suo affidamento era incolpevole. La Corte d'appello aveva rigettato la domanda ritenendo che mancasse il legittimo affidamento, perché la società era consapevole della carenza di accesso e, inoltre, aveva proseguito l'attività edilizia e la vendita degli immobili nonostante l'impugnazione del permesso. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto, in dieci motivi, violazioni di norme in tema di procedimento amministrativo, buona fede e correttezza, affidamento, motivazione e omesso esame di fatti decisivi, oltre a censurare la valutazione della colpa della società e la ritenuta assenza di prova del danno.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibile, e comunque infondato, il secondo motivo, che era logicamente prioritario, osservando che non si confrontava con la ratio decidendi della sentenza impugnata e che, in ogni caso, la Corte d'appello aveva correttamente escluso l'affidamento tutelabile perché la società conosceva la mancanza di accesso alla pubblica via e la pendenza del giudizio di annullamento del permesso, continuando nondimeno a costruire e vendere gli immobili. Ha quindi affermato che, in materia di responsabilità della P.A. per lesione dell'affidamento, la tutela risarcitoria presuppone un convincimento ragionevole e incolpevole sulla legittimità del provvedimento, incompatibile con la conoscenza dell'impugnazione o con una situazione di illegittimità evidente. Una volta consolidata tale ratio, i restanti motivi sono stati dichiarati assorbiti. La società ricorrente è stata condannata alle spese di legittimità e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, L. 241/1990

  richiamato dalla ricorrente a fondamento degli obblighi dell'amministrazione nel procedimento edilizio

• art. 6, comma 1, L. 241/1990

  richiamato dalla ricorrente in relazione all'istruttoria procedimentale

• art. 1, comma 2, L. 241/1990

  invocato dalla ricorrente e richiamato nel quadro dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti con la P.A.

• art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990

  norma che positivizza i principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione

• artt. 1175, 1176, 1337 e 1375 c.c.

  richiamati come parametri dei doveri di buona fede e correttezza, anche nella fase amministrativa e nell'affidamento

• art. 2 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della tutela dell'affidamento

• art. 97 Cost.

  richiamato come fondamento dei principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione

• art. 117, primo comma, Cost.

  richiamato dalla ricorrente come parametro di legalità e conformità ai vincoli ordinamentali

• art. 42 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della tutela dell'affidamento e della proprietà

• artt. 11, commi 1 e 3, d.P.R. 380/2001

  richiamati per sostenere il preteso obbligo del Comune di verificare l'accesso del lotto alla via pubblica prima del rilascio del permesso

• art. 12, commi 1 e 2, d.P.R. 380/2001

  richiamati per sostenere la disciplina del permesso di costruire

• art. 4, L. 847/1964

  richiamato dalla ricorrente nel quadro dei requisiti urbanistici dell'intervento edilizio

• art. 1335 c.c.

  invocato nei motivi relativi alla conoscenza degli atti e alla valutazione della condotta della società

• art. 1176, secondo comma, c.c.

  invocato come parametro di diligenza professionale della società e della P.A.

• art. 111, sesto comma, Cost.

  richiamato nei motivi sulla motivazione della sentenza

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per lamentare omessa pronuncia o violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato

• art. 132, comma secondo, n. 4, c.p.c.

  richiamato per denunciare nullità della sentenza per difetto di motivazione

• art. 360, primo comma, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  utilizzato come parametro dei motivi di ricorso per violazione di legge, nullità e omesso esame di fatti decisivi

• artt. 1218, 1223, 2043, 2056, 2697 c.c.

  richiamati nei motivi sulla prova e sulla quantificazione del danno e sulla base giuridica della domanda risarcitoria

• artt. 115 e 116 c.p.c.

  richiamati per censurare la valutazione delle prove da parte del giudice di merito

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  richiamato per la condanna all'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

Massime di principio

• In tema di responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento, il risarcimento presuppone un affidamento ragionevole e incolpevole sulla legittimità del provvedimento favorevole; tale affidamento è escluso quando il destinatario conosca l'illegittimità o la pendenza dell'impugnazione contro l'atto, oppure quando l'atto appaia ictu oculi instabile o illegittimo.
• La buona fede del privato non può dirsi sussistente, ai fini della tutela risarcitoria dell'affidamento, quando il privato abbia piena consapevolezza del rischio giuridico dell'operazione e continui comunque ad agire assumendosi quel rischio, ad esempio proseguendo attività edificatorie o commerciali nonostante l'impugnazione del titolo.
• Il motivo di ricorso per cassazione deve confrontarsi specificamente con la ratio decidendi della sentenza impugnata; la censura che non attacchi le argomentazioni decisive poste a base della decisione si risolve in un non motivo ed è inammissibile.
• Nel procedimento edilizio, l'amministrazione è tenuta a verificare i profili urbanistici ed edilizi e la titolarità del richiedente sul bene, ma non assume il potere di risolvere controversie tra privati sui diritti reali o di imporre servitù a favore di un soggetto.
• Il risarcimento per lesione dell'affidamento non compensa automaticamente la perdita del bene della vita conseguente all'annullamento del provvedimento favorevole, ma solo il convincimento ragionevole, e non colposamente inficiato, che quel bene spettasse al privato.

Come è indicizzato