Ordinanza n. 16095/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune, escluso dal nuovo elenco dei comuni montani e già ricorrente nel giudizio principale di impugnazione degli atti relativi alla nuova classificazione, ha chiesto l’ostensione di documenti del procedimento: pareri e proposte ministeriali, dati statistici, istruttorie tecniche, note e comunicazioni tra amministrazioni, proposte regionali, verbali, pareri e documenti trasmessi alla Conferenza Unificata e al Consiglio dei ministri. Dopo che il Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie aveva indicato i link per gli atti già pubblicati, negando l’accesso agli ulteriori documenti perché endoprocedimentali e preparatori di un atto normativo, il Comune ha proposto domanda incidentale ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. Ha dedotto la violazione del diritto di difesa, della trasparenza, della buona amministrazione e del giusto processo, nonché degli artt. 22, commi 2 e 3, e 24, commi 1, lett. c), e 7, della legge n. 241/1990. Ha sostenuto, in particolare, che il provvedimento sui criteri e sull’elenco dei comuni non fosse un atto normativo, generale o di pianificazione, perché rivolto a una platea determinata, e che l’accesso difensivo dovesse comunque prevalere per consentire la difesa nel giudizio principale.

La decisione

Il TAR respinge la domanda incidentale. Ritiene che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri autorizzato dalla delibera del 18 febbraio 2026 sia un regolamento ex art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, avente natura normativa perché generale e astratto, innovativo dell’ordinamento e adottato secondo il procedimento regolamentare. I criteri si applicano a tutti i comuni, presenti e futuri, con effetti erga omnes; l’elenco dei comuni montani costituisce un allegato dell’atto normativo, non un provvedimento individuale. I documenti richiesti sono atti preparatori ed endoprocedimentali formati per l’adozione del regolamento e ricadono nell’esclusione prevista dall’art. 24, comma 1, lett. c), della legge n. 241/1990. Il TAR respinge anche la censura basata sull’accesso difensivo: l’art. 24, comma 7, non attribuisce all’accesso difensivo prevalenza generalizzata su tutte le esclusioni del comma 1, ma riguarda la particolare ipotesi di tutela della riservatezza prevista dal comma 6, lett. d). In ogni caso, anche accogliendo la tesi di un possibile bilanciamento concreto, l’ostensione non è strettamente indispensabile, poiché le ragioni difensive possono essere fatte valere sulla base degli atti già disponibili e già ostesi, senza disclosure integrale dell’istruttoria. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 3, l. 23 agosto 1988, n. 400

  L’atto va qualificato come atto normativo, trattandosi di un regolamento ex art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, generale e astratto, che innova l’ordinamento giuridico e che, anche dal punto di vista formale, viene adottato seguendo lo specifico procedimento di formazione tipico dell’atto regolamentare.

  Il regolamento che stabilisce i criteri di classificazione dei comuni montani è atto normativo, in quanto generale e astratto, innovativo dell’ordinamento e formato mediante lo specifico procedimento regolamentare.

• art. 24, comma 1, lett. c), l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’art. 24, comma 1, lett. c), della legge n. 241/1990, stabilendo che il diritto di accesso è escluso “nei confronti dell’attività delle pubbliche amministrazioni dirette all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”, prevede una esclusione assoluta per la categoria.

  L’esclusione dell’accesso riguarda gli atti e i documenti endoprocedimentali diretti alla formazione di un atto normativo, e opera come limite assoluto all’accesso.

• art. 24, comma 7, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Deve, quindi, escludersi che l’art, 24, comma 7, primo periodo, legge n. 241 del 1990 possa essere interpretato nel senso di giustificare una indiscriminata prevalenza dell’accesso difensivo su tutte le ipotesi di esclusione normativamente previste.

  L’accesso difensivo non prevale indiscriminatamente su ogni causa di esclusione prevista dall’art. 24; la regola del comma 7 è riferita alla tutela della riservatezza e non supera l’esclusione assoluta prevista dal comma 1, lett. c).

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Dal che l’odierna domanda incidentale ai sensi dell’art. 116 comma 2 del cpa, con il quale l’ente ha chiesto al TAR l’annullamento del diniego opposto in data 22 aprile 2026 e la condanna dell’amministrazione all’ostensione degli atti richiesti.

  La domanda di accesso è stata proposta in via incidentale nel giudizio pendente ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.; il TAR la decide autonomamente, respingendola.

Massime di principio

• I documenti preparatori ed endoprocedimentali formati al solo fine di pervenire all’adozione di un regolamento rientrano nell’esclusione dall’accesso prevista dall’art. 24, comma 1, lett. c), della legge n. 241/1990.
• Un regolamento che stabilisce criteri applicabili alla generalità dei comuni, presenti e futuri, ha natura normativa anche quando un suo allegato individua l’elenco dei comuni concretamente interessati: tale elenco è parte dell’atto normativo e non trasforma il regolamento in un provvedimento individuale.
• L’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 non prevale in modo generalizzato su tutte le ipotesi di esclusione dall’accesso; in particolare, non supera l’esclusione assoluta relativa all’attività diretta all’emanazione di atti normativi prevista dal comma 1, lett. c).
• Anche ove sia ammesso un bilanciamento concreto tra l’interesse difensivo e un’esclusione dall’accesso, l’ostensione può essere negata quando non risulti strettamente indispensabile per la difesa e le ragioni del richiedente possano essere tutelate sulla base degli atti già disponibili.

Come è indicizzato