Sentenza n. 7018/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva acquistato nel 2018 un terreno in zona industriale ricompreso nel P.I.P. del Comune e ottenuto nel 2020 dalla Regione Calabria l’autorizzazione unica per realizzare un impianto di recupero di rifiuti speciali non pericolosi. Nel 2022 il Comune le ha richiesto € 120.570,00 per oneri di urbanizzazione primaria (€ 72.342,00) e secondaria (€ 48.228,00), quantificati sulla base della delibera consiliare n. 5/2002; l’istanza di annullamento in autotutela della quantificazione non è stata accolta. Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo dovuti gli oneri per la trasformazione permanente del suolo, realizzata mediante la pavimentazione in cemento del lotto di 24.114 mq, muretti divisori e due box. In appello la società ha dedotto: a) travisamento dei fatti e falsa applicazione degli artt. 27 e 35 della l. 865/1971 e dell’art. 19 del d.P.R. 380/2001, sostenendo l’alternatività tra gli oneri P.I.P. e quelli del titolo edilizio, l’omessa stipula della convenzione e la mancata o carente realizzazione e programmazione delle opere di urbanizzazione; b) difetto d’istruttoria e di motivazione e carenza di fondamento della pretesa patrimoniale; c) violazione del criterio della delibera comunale, che rapportava gli importi ai metri quadrati edificati; d) illogicità rispetto alla previsione del P.I.P. di un indice di copertura del 50%. A sostegno dei motivi b) e c), la società ha inoltre invocato il Regolamento edilizio tipo e sostenuto che una pavimentazione non è un edificio dotato di copertura.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR Calabria è confermata. Il Consiglio di Stato dichiara non esaminabile, perché nuova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., la censura relativa all’assenza d’istruttoria in rapporto al Regolamento edilizio tipo: essa non era stata proposta in primo grado e non dipendeva dalla conoscenza di documenti allora non prodotti. Nel merito, respinge le contestazioni sull’alternatività degli oneri: quelli previsti dagli artt. 27 e 35, comma 12, della l. 865/1971 rimborsano al Comune i costi di espropriazione e infrastrutturazione dell’area e concorrono al pareggio dell’operazione P.I.P.; il contributo dovuto per il titolo edilizio ha invece natura e funzione diverse, essendo destinato a compensare il nuovo carico urbanistico. La società non ha provato di avere corrisposto gli oneri P.I.P. e l’acquisto del terreno è avvenuto nell’ambito di una procedura esecutiva. Respinge anche le censure sulla qualificazione dell’intervento: la pavimentazione in massetto cementizio con muretti, destinata all’attività produttiva all’aperto, costituisce trasformazione permanente del suolo ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.7), del d.P.R. 380/2001, anche senza realizzazione di un edificio; il rilascio del titolo edilizio comporta quindi la corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria. La censura sull’indice di copertura del 50% è respinta perché tale limite si riferisce agli edifici, mentre l’intervento è qualificato come trasformazione del territorio. Le spese del grado sono poste a carico dell’appellante e liquidate in € 6.000,00, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Preliminarmente occorre rilevare che l’appello in esame contiene censure relative a questioni non sollevate in primo grado; in particolare si fa riferimento al secondo e terzo motivo per la parte in cui si censura l’assenza dell’istruttoria in relazione al Regolamento edilizio tipo; detta censura non può essere scrutinata in questa sede atteso che ai sensi dell'art. 104 c.p.a., nel giudizio amministrativo di appello non possono essere proposte domande nuove e i motivi aggiunti devono attenere a vizi derivanti dalla conoscenza di documenti non prodotti nel giudizio di primo grado, ipotesi qui non ravvisabili.

  In appello non possono essere introdotte censure nuove, salvo i motivi aggiunti concernenti vizi emersi dalla conoscenza di documenti non prodotti in primo grado; una censura già estranea al thema decidendum del primo grado e non riconducibile a tale eccezione non è scrutinabile.

• artt. 27 e 35, comma 12, l. 865/1971

  Opera quindi il principio di neutralità finanziaria per cui la copertura dei costi sostenuti dall’amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, ai fini di insediamenti produttivi, comporta che gli artt. 27 e 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971 sono stati posti a presidio dell’obiettivo di “perfetto pareggio” dell'operazione (di ablazione e urbanizzazione) complessivamente sostenuta dall'amministrazione, ossia a garanzia dell'esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal Comune per l'acquisizione e l’infrastrutturazione delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari (Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2014, nn. 4687).

  Gli oneri previsti per l’attuazione del P.I.P. mirano a reintegrare il Comune dei costi di acquisizione e infrastrutturazione delle aree e a garantire il pareggio dell’operazione; non assorbono il distinto contributo dovuto per il rilascio del titolo edilizio.

• art. 19 d.P.R. 380/2001

  Secondo giurisprudenza consolidata, gli oneri di urbanizzazione ex art 35 l.865/1971 e quelli di cui all’art. 19 d.P.R. 380/2001 consistono in due istituti diversi che comportano oneri diversi, l'uno relativo al costo sostenuto per rendere urbanizzata ed edificabile la singola area, l'altro relativo ad un contributo destinato alla realizzazione del generale assetto urbanistico (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 6 maggio 1997, n. 462).

  Gli oneri P.I.P. per l’urbanizzazione della singola area e il contributo collegato al titolo edilizio per il generale assetto urbanistico sono obbligazioni distinte, con funzioni diverse e non alternative.

• art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. 380/2001

  Detta realizzazione rientra nel concetto di trasformazione edilizia di cui all’art 3 lett. e 7) del d.pr. 380/2001, ossia la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto che comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato.

  La realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto integra una trasformazione edilizia quando i lavori determinano la trasformazione permanente del suolo inedificato; la qualificazione non richiede necessariamente la costruzione di un edificio.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Secondo giurisprudenza consolidata la trasformazione in strada o in piazzale, con modifica tendenzialmente non reversibile dello stato dei luoghi, comporta una modifica del territorio e costituisce quindi nuova opera, per la quale occorre l'espresso titolo edilizio (Consiglio di Stato, Sez. IV, Sentenza n. 5128 del 22 luglio 2019); ne consegue che il titolo edilizio occorre per tutte le attività comportanti trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio (oggi, secondo l'art. 10 del T.U. n. 380 del 2001, per ogni "costruzione") e non certo soltanto per gli edifici.

  Il titolo edilizio è necessario anche per opere diverse dagli edifici quando comportino una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, quale una modifica non reversibile dello stato dei luoghi.

Massime di principio

• Nel P.I.P., gli oneri posti a carico degli assegnatari per i costi di acquisizione e infrastrutturazione delle aree sono distinti dal contributo di urbanizzazione dovuto per il rilascio del titolo edilizio: i primi reintegrano i costi dell’operazione relativa alla singola area, mentre il secondo contribuisce al generale assetto urbanistico e compensa il nuovo carico urbanistico.
• La realizzazione di un impianto per attività produttive all’aperto integra una trasformazione edilizia quando i lavori comportano la trasformazione permanente del suolo inedificato; non è necessario che l’intervento consista nella costruzione di un edificio.
• La trasformazione tendenzialmente irreversibile del suolo in piazzale o area pavimentata può richiedere il titolo edilizio e, al suo rilascio, comporta il pagamento degli oneri di urbanizzazione dovuti.
• In appello non è scrutinabile una censura nuova rispetto al giudizio di primo grado, salvo che ricorrano i presupposti previsti dall’art. 104 c.p.a. per i motivi aggiunti dipendenti dalla conoscenza di documenti non prodotti in primo grado.

Come è indicizzato