Cassazione Civile, Sentenza n. 28973/2020 del 17/12/2020

Esito

La controversia

Impugnazione della rideterminazione dei canoni dovuti in forza di concessione demaniale marittima: la ricorrente contestava che il Comune avesse esercitato poteri discrezionali nella ricomprensione di manufatti e nella qualificazione degli stessi (pertinenze demaniali; opere di facile o difficile rimozione), chiedendo l'annullamento dei provvedimenti di ricalcolo e, in subordine, il rinvio pregiudiziale al giudice UE ai sensi dell'art. 267 TFUE.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso. Hanno rilevato che il Comune si è limitato ad applicare una norma di aggiornamento quantitativo dei canoni (art. 1, commi 251 e 252, legge n. 296/2006), effettuando un mero accertamento tecnico-ricognitivo e una quantificazione vincolata; non si è trattato di esercizio di discrezionalità valutativa. Pertanto la controversia riguarda diritti soggettivi a contenuto patrimoniale (rideterminazione dei canoni) e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b) del c.p.a. La causa viene rimessa al giudice ordinario competente; nulla per le spese; rilevato inoltre l'obbligo eventuale di ulteriore versamento del contributo unificato ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b) del codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010)

  sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  Le controversie relative ai canoni e altri corrispettivi, essendo di contenuto meramente patrimoniale quando derivano da applicazione vincolata di norme, spettano al giudice ordinario; solo se la determinazione del canone comporta esercizio di poteri discrezionali inerenti al rapporto concessorio rileva la giurisdizione amministrativa.

• art. 1, commi 251 e 252, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007)

  criteri per la determinazione dei canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative e applicazione alle concessioni per strutture dedicate alla nautica da diporto

  La norma fornisce parametri vincolati per la quantificazione dei canoni (valori di mercato medi, coefficienti, differenziazione per opere di facile o difficile rimozione). Se l'amministrazione si limita ad accertare i presupposti e a calcolare il canone secondo i parametri, l'atto è di natura tecnica e non discrezionale, attribuendo la controversia al giudice ordinario.

• Sentenza Corte costituzionale n. 29 del 27 gennaio 2017

  il criterio della media dei valori indicati dall'Osservatorio del mercato immobiliare si applica alle concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime che già appartengono allo Stato; nelle concessioni con opere realizzate dal concessionario la proprietà superficiaria permane al concessionario fino alla scadenza

  La Corte ha chiarito che i criteri di calcolo riferiti al valore delle opere si applicano solo alle opere che già siano demaniali; per opere che diverranno demaniali solo alla scadenza della concessione il canone non può essere calcolato come se le opere fossero già di proprietà dello Stato durante la concessione.

• art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115/2002

  prescrizioni sul contributo unificato

  Prevede l'eventuale obbligo di ulteriore versamento del contributo unificato in casi specifici; la Corte ha constatato la sussistenza dei presupposti processuali per detto versamento da parte della ricorrente, se dovuto.

• Cassazione, Sez. Un., 18 giugno 2020, n. 11867 (giurisprudenza richiamata)

  Richiamata a supporto del principio secondo cui le controversie meramente patrimoniali sono di competenza del giudice ordinario, mentre le questioni che investono l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali rientrano nella giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Se la determinazione o rideterminazione del canone è effettuata esclusivamente mediante l'applicazione di parametri normativi vincolati e l'amministrazione compie un mero accertamento tecnico e una quantificazione, la controversia è di natura patrimoniale e spetta al giudice ordinario.
• Quando la controversia implica la verifica dell'esercizio di poteri discrezionali o autoritativi della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio (ad es. bilanciamento di interessi pubblici, scelte di pianificazione, valutazioni tecnico-giuridiche non predeterminate), la giurisdizione è del giudice amministrativo.
• La qualificazione dei beni (es. se una opera costituisce pertinenza demaniale o se un manufatto è di facile o difficile rimozione) è in molti casi un accertamento tecnico che non comporta discrezionalità; tuttavia, se la qualificazione comporta valutazioni complesse e incidenti su interessi pubblici, può ricadere nella giurisdizione amministrativa.
• La pronuncia della Corte costituzionale n. 29/2017 va considerata quando rileva la demanialità delle opere: i criteri di calcolo del canone riferiti al valore delle opere si applicano solo se le opere hanno già la qualità di bene demaniale.
• La scelta della sede giurisdizionale deve basarsi sul contenuto concreto della domanda (petitum): occorre formulare le domande in modo da evidenziare se si impugna un atto discrezionale o si contesta una mera quantificazione patrimoniale.
• La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia (art. 267 TFUE) è utile solo se è effettivamente in gioco un problema di interpretazione o validità del diritto dell'Unione; va motivata specificamente nel ricorso o nell'appello.