Sentenza n. 7545/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza di primo grado deducendo: 1) erronea qualificazione dei depositi carburante, che a suo avviso costituiscono infrastrutture essenziali e vanno distinti dal servizio liberalizzato di rifornimento, nonché erronea equiparazione della riorganizzazione prevista dal Regolamento alla centralizzazione disciplinata dall’art. 9 d.lgs. 18/1999; 2) erroneo disconoscimento della competenza regolatoria di ENAC, che l’Ente ritiene desumibile dal codice della navigazione, dal d.lgs. 250/1997 e dal proprio Statuto; 3) erroneo giudizio di contrasto del Regolamento con concorrenza, libertà d’iniziativa economica, proporzionalità e legittimo affidamento, nonché asserito sconfinamento del sindacato giurisdizionale nelle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione; 4) erronea condanna di ENAC alle spese del primo grado. Le appellate hanno inoltre eccepito l’acquiescenza alla sentenza, richiamando la pubblicazione sul sito ENAC di un avviso relativo alla sua esecuzione.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza è respinta: la mera esecuzione della sentenza, doverosa in assenza di sospensione, e la pubblicazione dell’avviso non dimostrano una volontà inequivoca di rinunciare all’appello. Nel merito, il primo motivo è respinto: la distinzione tra profili statici e dinamici non trova immediato riscontro normativo e, comunque, non sottrae i depositi alla disciplina di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra. Il Regolamento, pur presentandosi come riorganizzazione, impone al gestore aeroportuale l’acquisto dei depositi o, in subordine, la costruzione di un nuovo deposito e la rimozione degli altri; alla scadenza delle subconcessioni, il gestore finirebbe così per acquisire la gestione esclusiva, realizzando in concreto la centralizzazione. Questa richiede la procedura dell’art. 9 d.lgs. 18/1999, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore, e può essere disposta solo nei casi tassativi in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano la suddivisione o duplicazione delle infrastrutture; tali presupposti non sono stati accertati. Il secondo motivo è respinto: anche ammettendo poteri di regolazione tecnica di ENAC, il regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con la disciplina primaria né con il diritto dell’Unione europea. Il terzo motivo è respinto: la compressione della libertà d’iniziativa economica richiede sia una giustificazione sostanziale sia una base legislativa; nel caso concreto non risultano dimostrate criticità sistemiche idonee a giustificare una misura generale, né una base legislativa che delimiti adeguatamente il potere regolamentare. Il modello uniforme non è proporzionato in assenza di differenziazione secondo le esigenze dei singoli aeroporti e di valutazione dell’impatto economico. È inoltre tutelabile l’affidamento degli operatori a continuare a operare in un mercato aperto alla concorrenza, pur non sussistendo un affidamento alla conservazione della singola subconcessione. Il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali, pur limitato, può verificare logicità, ragionevolezza e proporzionalità e non integra sconfinamento di potere. Il quarto motivo è respinto quale conseguenza della soccombenza di ENAC. L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata; ENAC è condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 per ciascuna controparte costituita, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali richiede una procedura specifica, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore; non può derivare automaticamente da una disciplina regolamentare di riorganizzazione.

• art. 41 Cost.

  Nel caso di specie, anzitutto, il requisito sostanziale non può dirsi soddisfatto dall’indicazione di generiche istanze di continuità del servizio, dal momento che, fatta eccezione per gli Aeroporti di Roma Fiumicino e di quello di Lampedusa, non si sono riscontrati ulteriori eventi patologici, ostacolanti il servizio, tali da giustificare l’adozione di un atto destinato a produrre effetti erga omnes.

  Una limitazione generale della libertà d’iniziativa economica deve essere sorretta da un’utilità sociale concretamente dimostrata e da una base legislativa; esigenze generiche di continuità del servizio non bastano a giustificare una misura erga omnes.

• art. 8 Direttiva 96/67/CE

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  La disciplina europea di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra rileva anche per le infrastrutture di deposito carburante; l’eventuale limitazione della concorrenza non è automatica e deve rispettare le condizioni procedurali e sostanziali previste.

• art. 687 cod. nav.

  Anche il secondo motivo non può ritenersi fondato, atteso che, a prescindere dalla sussistenza in capo a ENAC di un potere di regolazione tecnica riconosciuto dal codice della navigazione e dalle norme statutarie, nel caso di specie si ravvisa un contrasto con il principio di gerarchia delle fonti e di rispetto della normativa europea.

  L’eventuale potere regolatorio tecnico di ENAC non consente l’adozione di norme secondarie incompatibili con la legge primaria o con il diritto dell’Unione.

• art. 2 d.lgs. 250/1997

  La base legislativa richiesta dal dettato costituzionale non è rintracciabile né può riscontrarsi nel decreto legislativo n. 250 del 1997.

  Il d.lgs. 250/1997 non costituisce, nella fattispecie, una base legislativa idonea a fondare la limitazione regolamentare della libertà d’iniziativa economica.

• art. 6 Regolamento ENAC del 24 marzo 2025

  Gli effetti della centralizzazione, allora, risultano pienamente prodotti già in fase di riorganizzazione e non altrimenti evitabili, posto che la mancata conformazione alla disciplina sulla riorganizzazione dà luogo all’irrogazione di sanzioni ai sensi dell’art. 6.

  La previsione di sanzioni per la mancata conformazione conferma che la riorganizzazione regolamentare non è facoltativa e conduce in concreto alla centralizzazione esclusiva dei depositi.

Massime di principio

• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali riconducibili ai servizi di assistenza a terra non può discendere automaticamente da una disciplina generale di riorganizzazione: deve essere preceduta dalla procedura prevista dall’art. 9 d.lgs. 18/1999, comprensiva della consultazione del Comitato degli utenti e del confronto con il gestore, e deve ricorrere una delle condizioni tassative che rendono impossibile la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura.
• Un regolamento di un’autorità amministrativa, quale fonte secondaria, non può derogare o porsi in contrasto con la normativa primaria né con gli obiettivi e le regole del diritto dell’Unione europea in materia di liberalizzazione e concorrenza.
• La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede una base legislativa che delimiti l’esercizio del potere normativo secondario e una giustificazione sostanziale concreta; esigenze generiche di continuità del servizio non sono sufficienti a sorreggere una misura regolamentare generale.
• Una disciplina regolamentare uniforme che imponga un modello di gestione esclusiva senza differenziare in base alle condizioni dei singoli aeroporti e senza valutare l’impatto economico della misura è incompatibile con il principio di proporzionalità.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado da parte dell’Amministrazione soccombente, in assenza di sospensione, non determina da sola acquiescenza; questa richiede una dichiarazione espressa o un comportamento complessivo dal quale risulti inequivocabilmente la rinuncia all’impugnazione.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione è limitato, ma può verificare il rispetto di logicità, ragionevolezza e proporzionalità senza per ciò solo invadere la sfera riservata all’autorità amministrativa.

Come è indicizzato