L.R. Piemonte 7/2001

Ordinamento contabile della Regione Piemonte

La legge riorganizza in modo unitario la disciplina contabile e finanziaria della Regione Piemonte, in attuazione della normativa statale di coordinamento. Definisce principi di bilancio, strumenti di programmazione, gestione delle entrate e delle spese, rendicontazione, controlli, autonomia finanziaria del Consiglio e rapporti finanziari con enti, agenzie e società regionali.

Principi generali e fonti regolamentari

L’ordinamento finanziario regionale deve concorrere agli obiettivi di stabilità e convergenza derivanti dall’appartenenza all’Unione europea e operare nel rispetto dei vincoli nazionali. La contabilità regionale è improntata a trasparenza, chiarezza, economicità, efficacia e separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione. Le modalità applicative sono demandate a specifici regolamenti di contabilità da adottare entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge.

Programmazione economico-finanziaria e bilancio pluriennale

La gestione finanziaria e contabile si fonda sulla programmazione. Ogni anno la Giunta predispone un documento di programmazione economico-finanziaria, supportato anche dall’IRES, che costituisce il quadro di riferimento per bilancio pluriennale, bilancio annuale e politiche regionali. Il documento è presentato al Consiglio entro il 30 settembre, previa acquisizione del parere della Conferenza permanente Regione-Autonomie Locali. La mancata approvazione non impedisce comunque la presentazione del bilancio pluriennale, del bilancio annuale e della legge finanziaria.

Il bilancio pluriennale è adottato ogni anno insieme al bilancio annuale, ha durata non inferiore a tre anni ed è redatto in coerenza con il documento di programmazione e con il programma pluriennale di attività e di spesa. È articolato in versione a legislazione vigente e programmatica, evidenziando anche i trasferimenti agli enti locali conseguenti al conferimento di funzioni. Costituisce autorizzazione a riscuotere entrate ed eseguire spese.

Programma operativo e gestione obiettivi

Sulla base del bilancio pluriennale, la Giunta definisce ogni anno il programma operativo, individuando gli obiettivi da conseguire nell’esercizio e assegnando le relative dotazioni ai dirigenti dei centri di responsabilità amministrativa. Il programma può essere modificato in corso d’anno se necessario. Gli impegni di spesa sono consentiti solo entro le dotazioni assegnate e per gli obiettivi previsti; il regolamento disciplina anche il possibile riporto al programma successivo delle dotazioni non impegnate per obiettivi che richiedono interventi oltre la chiusura dell’esercizio.

Legge finanziaria e provvedimenti collegati

La legge finanziaria accompagna annualmente i bilanci annuale e pluriennale e definisce il quadro finanziario per il periodo di riferimento. Può disporre variazioni di aliquote e misure tributarie regionali, rifinanziamenti o riduzioni di autorizzazioni di spesa e la quantificazione delle quote di spese permanenti o pluriennali. Può inoltre prevedere nuove o maggiori spese correnti o minori entrate solo nei limiti di nuove entrate certe o riduzioni permanenti di spesa corrente. I progetti di legge collegati alla manovra finanziaria, con riflessi sul bilancio, possono essere presentati dalla Giunta entro il 30 novembre.

Bilancio annuale di previsione e regole di equilibrio

Il bilancio annuale coincide con l’anno solare ed è redatto in termini di competenza e cassa secondo i principi di integrità, universalità, unità, veridicità, pubblicità e chiarezza. L’equilibrio richiede che i pagamenti autorizzati non superino le entrate previste in riscossione più la giacenza iniziale di cassa; l’impegno può superare le entrate accertate solo se il disavanzo è coperto da indebitamento autorizzato e nei limiti di legge.

Le previsioni sono articolate in unità previsionali di base, con capitoli ai fini della gestione. Il Consiglio approva le previsioni principali, comprese quelle di spesa per impegni e pagamenti, mentre le contabilità speciali sono approvate nel loro complesso. Gli stanziamenti di competenza devono essere determinati in relazione alle esigenze funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili, escludendo la mera spesa storica incrementale.

Entro 10 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio o dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio, la Giunta ripartisce le unità previsionali in capitoli e assegna le risorse ai dirigenti. Il bilancio è corredato da note preliminari e dall’elenco delle garanzie regionali prestate.

Esercizio provvisorio e gestione provvisoria

L’esercizio provvisorio può essere autorizzato dal Consiglio con legge per periodi complessivamente non superiori a quattro mesi. La relativa legge consente accertamento, riscossione, impegno e pagamento sulla base del bilancio presentato, con eventuali limitazioni alle spese obbligatorie e con indicazione degli stanziamenti utilizzabili per le altre spese fino all’approvazione del bilancio, che non può essere successiva al 30 aprile.

Se il bilancio o la legge di esercizio provvisorio sono approvati entro il 31 dicembre ma sono pendenti i controlli governativi ex articolo 127 Cost., la Regione può gestire provvisoriamente il bilancio entro il limite di un dodicesimo della spesa per ciascuna unità previsionale, salvo le spese obbligatorie. Se interviene rinvio o impugnativa, la gestione provvisoria si limita alle unità non coinvolte; se riguarda l’intero bilancio, vale il limite mensile di un dodicesimo.

Classificazione di entrate e spese

Le entrate sono classificate in sei titoli: tributi propri e quote di tributi erariali, contributi e trasferimenti correnti, entrate extratributarie, alienazioni e trasferimenti in conto capitale, mutui e operazioni creditizie, contabilità speciali. Le spese sono ripartite in funzioni obiettivo, unità previsionali di base e capitoli. La classificazione per funzioni obiettivo segue i criteri della contabilità nazionale e consente di collegare le risorse alle politiche regionali.

Il quadro generale riassuntivo espone i totali per titoli e funzioni obiettivo. È inoltre previsto un prospetto di raccordo tra entrate vincolate da UE e Stato e le corrispondenti spese, con il principio che gli stanziamenti di tali spese non possono essere inferiori alle entrate corrispondenti, salvo eccezioni previste dalla legge.

Fondi di riserva e fondi speciali

Nel bilancio annuale sono istituiti diversi strumenti di flessibilità:

• un fondo di riserva per spese obbligatorie, utilizzabile per integrare stanziamenti obbligatori, comprese spese di personale, mutui, garanzie e crediti non prescritti;
• un fondo di riserva per spese impreviste, destinato a spese non obbligatorie, non prevedibili, di assoluta necessità e non incidenti su bilanci futuri, con deliberazione della Giunta poi da convalidare dal Consiglio entro 30 giorni;
• un fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa, nei limiti di un dodicesimo dei pagamenti autorizzati;
• un fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa derivanti da leggi permanenti di parte corrente;
• uno o più fondi speciali per finanziare provvedimenti legislativi regionali approvati dopo il bilancio.

I fondi speciali sono distinti per spese correnti e in conto capitale, nonché per funzioni ordinarie o nuovi programmi di sviluppo; le quote non utilizzate diventano economie di spesa. Per ciascun fondo è allegato l’elenco dei provvedimenti e delle spese coperte.

Assestamento e variazioni di bilancio

Entro il 30 giugno di ogni anno la Regione approva l’assestamento del bilancio, dopo la presentazione del rendiconto dell’esercizio precedente. Con l’assestamento si aggiornano residui, cassa, avanzo di amministrazione e le altre grandezze previste dalla legge, nel rispetto dei vincoli di equilibrio.

Le variazioni di bilancio possono essere apportate con legge o, nei casi previsti, con provvedimenti amministrativi. La Giunta può istituire nuove unità previsionali per entrate vincolate di Stato e UE e può disporre variazioni compensative tra capitoli della stessa unità previsionale, con limiti per le spese obbligatorie, in annualità o a pagamento differito. Ulteriori variazioni compensative sono possibili, se autorizzate dalla legge di bilancio, anche tra unità strettamente collegate o tra interventi finanziati da intese istituzionali di programma o strumenti di programmazione negoziata. Tutte le variazioni devono essere approvate entro il 30 novembre, salvo le eccezioni previste per i fondi di riserva e speciali. È vietato lo storno amministrativo tra diverse unità previsionali al di fuori delle eccezioni espressamente previste.

Copertura finanziaria delle leggi

Le leggi che comportano nuove o maggiori spese o minori entrate devono avere copertura solo mediante:

• utilizzo di accantonamenti dei fondi speciali, con i limiti indicati dalla legge;
• riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
• riduzione di disponibilità di spese non obbligatorie formatesi in corso d’esercizio;
• modifiche legislative che generino nuove o maggiori entrate, senza usare entrate in conto capitale per spese correnti.

I progetti di legge onerosi devono essere corredati da una relazione tecnica con quantificazione degli oneri e indicazione analitica delle coperture.

Gestione delle entrate e dei crediti

Le entrate seguono le fasi di accertamento, riscossione e versamento. L’accertamento avviene secondo la natura dell’entrata: atti statali per trasferimenti statali, ruoli o forme specifiche per entrate tributarie, documenti certi per entrate patrimoniali e altri titoli per contabilità speciali. Il regolamento disciplina le modalità operative e le competenze dei titolari dei centri di responsabilità amministrativa.

I crediti di modesto importo possono essere annullati, entro il 31 gennaio di ogni anno, con deliberazione della Giunta su proposta del dirigente competente, quando il costo della riscossione superi il credito stesso. I residui attivi sono le somme accertate e non riscosse o non versate entro l’esercizio; le somme non accertate diventano minori entrate.

Gestione delle spese, impegni e residui passivi

Le fasi della spesa sono impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. L’impegno richiede l’esistenza di un’obbligazione verso creditori determinati o determinabili, nei limiti del programma operativo e con scadenza entro l’esercizio, salvo obbligazioni pluriennali autorizzate o necessarie per la continuità dei servizi.

Per alcune spese, l’impegno sorge automaticamente con l’approvazione del bilancio: trattamento economico del personale, rate di mutui e prestiti, corrispettivi contrattuali e somme dovute per legge. Dopo il 30 novembre non possono essere assunti nuovi impegni, salvo quelli derivanti da stanziamenti successivi o resi indispensabili da urgenza e indifferibilità. Sono ammessi impegni prenotati su procedure in corso, che decadono se non perfezionati entro l’esercizio, con conversione in impegno nel caso di gare bandite prima della fine dell’anno e non concluse.

I residui passivi sono le somme impegnate e non pagate entro l’esercizio; le somme non impegnate costituiscono economie di spesa. Il regolamento disciplina in dettaglio assunzione degli impegni, liquidazione, ordinazione, pagamento e ruolo dei dirigenti responsabili.

Avanzo e disavanzo di amministrazione

L’avanzo di amministrazione è determinato dal fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. È distinto in fondi non vincolati, vincolati, per spese in conto capitale e di ammortamento. Può essere utilizzato per il reinvestimento delle quote accantonate e per spese di investimento, dopo l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente, salvo i fondi vincolati a specifica destinazione.

L’eventuale disavanzo è iscritto nel bilancio annuale o pluriennale per il suo riassorbimento.

Rendiconto generale, conto del bilancio e conto del patrimonio

Il rendiconto generale è predisposto dalla Giunta e approvato dal Consiglio nei termini statutari. Comprende conto del bilancio e conto generale del patrimonio e dimostra i risultati della gestione.

Il conto del bilancio evidenzia le risultanze di entrate e spese secondo la struttura del bilancio di previsione, consentendo la valutazione delle politiche pubbliche per funzioni obiettivo e unità previsionali. Il conto generale del patrimonio riassume la consistenza del patrimonio regionale e le variazioni dell’esercizio, includendo anche i beni demaniali valutati con criteri economici e i crediti stralciati dal conto del bilancio per difficile esazione.

I risultati economici della gestione sono rappresentati in appositi prospetti allegati al rendiconto, elaborati in base alla competenza economica e raccordati con la contabilità analitica.

Controlli interni e Collegio dei revisori dei conti

La Regione esercita controlli interni su tutta l’attività amministrativa e gestionale: regolarità amministrativo-contabile, controllo di gestione, valutazione della dirigenza e controllo strategico. Gli atti di spesa sono trasmessi preventivamente alla struttura competente per il visto di regolarità contabile e attestazione della copertura finanziaria.

È inoltre istituito il Collegio dei revisori dei conti della Regione, organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica, in raccordo con la sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Il Collegio è composto da tre membri nominati per estrazione a sorte da un elenco regionale, dura in carica tre anni ed è rinnovabile per un periodo non superiore a due anni. Svolge i compiti previsti dalla normativa statale sui controlli contabili, effettua verifiche di cassa almeno trimestrali, vigila sulla gestione, sul patto di stabilità interno, sulla contrattazione integrativa e sulla gestione di specifici finanziamenti, e può fornire pareri su bilancio, assestamento e rendiconto.

Sono previste regole dettagliate su funzionamento, accesso agli atti, compensi, rimborso spese, cause di esclusione e incompatibilità, responsabilità e procedure di rinnovo o revoca. Dal 2015 al Collegio può essere attribuita anche una funzione ulteriore in materia di armonizzazione contabile, con corrispondenti risorse e supporti interni.

Autonomia finanziaria e contabile del Consiglio regionale

Il Consiglio regionale esercita autonomia finanziaria e contabile. Le sue entrate derivano da trasferimenti regionali e da proventi autonomi. Il fabbisogno del Consiglio è iscritto nel bilancio regionale come spesa obbligatoria in un’unica unità previsionale.

Il Consiglio amministra i propri fondi tramite un conto corrente autonomo intestato all’organo. L’Ufficio di Presidenza predispone il bilancio annuale e pluriennale del Consiglio secondo i principi regionali applicabili, e il Consiglio approva il proprio bilancio almeno 20 giorni prima del termine per la presentazione del bilancio regionale. Sono previste variazioni del fabbisogno in corso d’anno e l’approvazione annuale del rendiconto consiliare, da allegare al rendiconto generale della Regione. Il Consiglio disciplina la materia con proprio regolamento di contabilità.

Enti, agenzie e società regionali

La legge differenzia il regime contabile degli enti regionali in base agli allegati richiamati:

• per alcuni enti il bilancio segue principi finanziari analoghi a quelli regionali e deve essere trasmesso alla Regione entro 15 giorni dall’adozione;
• per altri il bilancio è redatto secondo la disciplina del bilancio regionale;
• per agenzie, società ed enti elencati in un ulteriore allegato valgono le regole dei rispettivi ordinamenti.

Per tutti gli enti contemplati, ove non previsto, è richiesto un bilancio pluriennale contestuale al bilancio annuale. La Regione può chiedere chiarimenti sui provvedimenti trasmessi.

Gli enti dipendenti devono redigere il rendiconto entro il 30 aprile dell’anno successivo, trasmetterlo alla Regione entro 15 giorni, presentare una relazione sulla gestione e adottare forme di controllo di gestione. In caso di squilibri o omissioni, la Regione può intervenire anche sostituendo amministratori o nominando commissari.

Conti di cassa e gestione finanziaria degli enti

Gli enti dipendenti devono trasmettere mensilmente alla Regione una situazione di cassa; l’inadempimento comporta la sospensione dei versamenti regionali. Sono previste ulteriori misure sui trasferimenti in presenza di giacenze sufficienti e il versamento annuale alla Tesoreria regionale del 90% della giacenza di cassa di provenienza regionale al 24 dicembre, con restituzione su richiesta dal 10 gennaio successivo. Tali movimenti sono registrati in contabilità speciali.

Funzioni conferite agli enti locali e fondi statali

Le risorse relative alle funzioni conferite agli enti locali sono iscritte in specifiche unità previsionali del bilancio regionale. I fondi trasferiti devono trovare corrispondenza nel bilancio dell’ente locale. Il controllo regionale sulle funzioni conferite è svolto secondo la disciplina del riordino amministrativo regionale, e il rendiconto delle spese è allegato al rendiconto generale della Regione.

I fondi statali derivanti dal conferimento di funzioni sono accertati e impegnati in unità previsionali dedicate. Le altre assegnazioni statali sono gestite secondo la loro finalità; le somme restano vincolate finché non siano raggiunti gli obiettivi o si accerti l’impossibilità del loro conseguimento. Le economie possono essere riutilizzate per finalità similari con deliberazione della Giunta. La Regione può integrare con proprie risorse le assegnazioni statali, compensando eventuali eccedenze nei due esercizi successivi; se l’assegnazione avviene tardi nell’esercizio, le spese possono essere imputate all’esercizio seguente.

Responsabilità e obbligo di denuncia

Si applicano le disposizioni statali sulla responsabilità amministrativa e contabile degli amministratori e dei dipendenti pubblici. Gli amministratori e i dipendenti regionali che conoscano fatti dannosi per la finanza pubblica hanno l’obbligo di denuncia al Procuratore regionale della Corte dei conti nei termini di legge; la normativa sull’organizzazione regionale individua i soggetti tenuti a tale obbligo.

Disposizioni transitorie, abrogazioni e decorrenze

Per l’introduzione dell’euro nei documenti contabili si rinvia alla disciplina statale. Sono abrogate le precedenti norme regionali incompatibili, in particolare la previgente legge di contabilità regionale e le sue modifiche. In sede di prima applicazione, il documento di programmazione economico-finanziaria era da presentare entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge.

Stato di attualità della disciplina

La legge resta il quadro storico dell’ordinamento contabile piemontese, ma contiene molte previsioni superate da successive riforme statali e regionali, in particolare per la contabilità armonizzata, i controlli e la disciplina del bilancio. Per gli aspetti ancora richiamati nel testo consolidato, la disciplina rileva solo in quanto compatibile con le fonti sopravvenute.