Corte di giustizia, Sentenza C-396/25

Accesso ai documenti relativi a additivi alimentari ed enzimi alimentari

La pronuncia riguarda un appello contro un’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile un ricorso di annullamento proposto da Alexandra Molitorisová contro atti della Commissione in materia di accesso ai documenti. La controversia si inserisce nell’ambito del regolamento (CE) n. 1049/2001 sulla trasparenza istituzionale.

Fatti e svolgimento del procedimento amministrativo

La ricorrente aveva chiesto, il 25 marzo 2024, l’accesso a tutti i riassunti pubblici dei dossier a sostegno delle domande relative ad additivi alimentari e enzimi alimentari in possesso della Commissione. La Commissione, ritenendo che la domanda riguardasse un numero molto elevato di documenti di terzi, aveva avviato un contatto informale ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, proponendo una limitazione della portata della richiesta a 30 documenti.

Con la lettera del 7 maggio 2024, la Commissione aveva informato la richiedente che, in assenza di accordo su una soluzione equa, avrebbe ridotto unilateralmente la portata della domanda. La richiedente aveva quindi inviato, l’8 maggio 2024, un’email qualificata da lei come confirmatory application. Successivamente, il 19 giugno 2024, la Commissione aveva risposto nel merito alla richiesta di accesso, concedendo accesso integrale a 26 documenti, accesso parziale a 2 documenti e negando l’accesso ad altri 2 documenti.

Questioni sottoposte alla Corte

La questione centrale era stabilire:

• se la lettera del 7 maggio 2024 costituisse un atto impugnabile o una risposta iniziale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001;
• se l’email dell’8 maggio 2024 potesse essere considerata una vera confirmatory application;
• se il silenzio della Commissione su tale email potesse generare un diniego implicito impugnabile;
• se la successiva lettera del 19 giugno 2024 avesse effetti sulla ricevibilità del ricorso o sul regime degli atti impugnabili.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, che consente all’istituzione di consultarsi informalmente con il richiedente in caso di richiesta relativa a un numero molto elevato di documenti;
• l’articolo 7, che disciplina la fase iniziale della domanda di accesso, i termini di risposta e la confirmatory application;
• l’articolo 8, che disciplina la fase confermativa e gli effetti del silenzio dell’istituzione;
• l’articolo 263 TFUE, sulla legittimazione all’azione di annullamento;
• l’articolo 41 della Carta, richiamato per il principio di buona amministrazione.

Ragionamento della Corte: la lettera del 7 maggio 2024

La Corte conferma che la lettera del 7 maggio 2024 non era una decisione finale sull’accesso, né una risposta iniziale che concedesse o negasse l’accesso ai documenti richiesti. Essa si limitava a constatare l’assenza di una soluzione equa e a informare la richiedente che, per ragioni di carico amministrativo, la Commissione avrebbe limitato unilateralmente l’esame della domanda.

Secondo la Corte, per essere impugnabile un atto deve produrre effetti giuridici autonomi e definitivi; qui, invece, la lettera era un atto preparatorio inserito nella procedura di trattamento della domanda. La Corte sottolinea inoltre che il carattere unilaterale dell’atto non basta a renderlo impugnabile. Anche l’eventuale inesattezza dell’informazione resa dalla Commissione circa la possibilità di presentare una confirmatory application non muta la natura giuridica della lettera.

Ragionamento della Corte: l’email dell’8 maggio 2024

La Corte osserva che una confirmatory application, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, presuppone una risposta iniziale negativa o parzialmente negativa, oppure il silenzio dell’istituzione alla scadenza del termine previsto per la risposta iniziale. Nel caso di specie, la lettera del 7 maggio 2024 non era una vera risposta iniziale negativa, e l’email dell’8 maggio 2024 era stata inviata prima della scadenza del termine prorogato per la risposta della Commissione.

Ne consegue che l’email dell’8 maggio 2024 non poteva essere trattata né come confirmatory application ex articolo 7, paragrafo 2, né come richiesta successiva alla mancata risposta ex articolo 7, paragrafo 4. Di conseguenza, il silenzio della Commissione non poteva generare un diniego implicito impugnabile ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3.

Ragionamento della Corte: la lettera del 19 giugno 2024

La Corte precisa che la lettera del 19 giugno 2024 non era oggetto del ricorso dinanzi al Tribunale. Il riferimento del Tribunale a tale lettera serviva solo a spiegare che, anche ipotizzando l’esistenza di un diniego implicito, esso avrebbe comunque cessato di esistere nell’ordinamento al momento della proposizione del ricorso, a seguito dell’adozione della decisione espressa successiva.

La Corte qualifica questo passaggio come argomentazione resa per completezza e quindi non idonea a fondare l’annullamento dell’ordinanza impugnata.

Altri motivi di appello

La Corte respinge anche gli ulteriori motivi invocati dalla ricorrente:

• non vi è distorsione manifesta dei fatti quanto all’accesso al fascicolo tramite la piattaforma EASE;
• la circostanza che i documenti richiesti fossero, secondo la ricorrente, pubblici o non confidenziali non incide sulla qualificazione degli atti impugnati, ma attiene al merito della richiesta di accesso;
• il Tribunale non era tenuto a esaminare il motivo di primo grado relativo alla buona amministrazione, avendo deciso solo sull’irricevibilità;
• la doglianza sulla mancata utilizzazione della lingua processuale e su precedenti giurisprudenziali non disponibili in tale lingua è dichiarata inammissibile per difetto di specificità.

Decisione e conseguenze sulle spese

La Corte respinge integralmente l’appello e conferma l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il ricorso. In applicazione delle norme sulle spese, condanna la ricorrente a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle della Commissione.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, nel sistema del regolamento n. 1049/2001:

• la tutela giurisdizionale contro gli atti relativi all’accesso ai documenti è concentrata sulla decisione definitiva, normalmente adottata dopo la fase confirmatoria;
• gli atti intermedi o preparatori, anche se incidono concretamente sullo svolgimento della procedura, non sono impugnabili se non producono effetti giuridici autonomi;
• la presentazione anticipata di una richiesta di "conferma" non può anticipare né aggirare il termine legale per la risposta iniziale dell’istituzione.