Cassazione Civile, Sentenza n. 15092/2021 del 31/05/2021

Esito

La controversia

Una minore, in ragione di episodi di violenza domestica e in attesa di approfondimenti, era stata collocata in una comunità protetta con provvedimento del Tribunale per i minorenni di Milano del 7 maggio 2013, che l’aveva affidata all’ente tenuto per legge agli interventi e ai relativi oneri. Il Consorzio competente per il Comune in cui la minore risiedeva con la madre prima del ricovero aveva pagato soltanto il 50% della retta, sostenendo che l’altra metà spettasse al Comune pugliese di residenza del padre, in base alla disciplina lombarda. Il Comune pugliese negava ogni obbligo, richiamando la normativa della propria Regione e individuando come debitore il Comune di residenza della minore prima del collocamento. Su ricorso della comunità ai sensi dell’art. 702-bis c.p.c., il Tribunale di Como aveva condannato il Consorzio al pagamento della quota residua pregressa dal maggio 2013, degli interessi legali dalla domanda al saldo, delle rette future e delle spese; aveva inoltre dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Comune pugliese. La Corte d’appello di Milano aveva confermato integralmente. In Cassazione il Consorzio ha proposto sei motivi: (1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la natura autoritativa dell’attività e la giurisdizione esclusiva amministrativa; (2) omessa pronuncia sul motivo d’appello relativo ai criteri dell’art. 117 Cost. per individuare la legislazione applicabile; (3) violazione dell’art. 117 Cost., contestando che il contrasto tra discipline regionali comportasse l’applicazione della legge statale; (4) e (5) violazione del principio di territorialità e delle leggi regionali lombarde, sostenendo l’applicabilità della disciplina lombarda e la ripartizione della retta al 50% tra i Comuni di residenza dei genitori; (6) falsa applicazione della normativa statale e delle disposizioni richiamate sulla residenza del minore, sostenendo che essa dovesse coincidere con quella dei genitori.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso. Il primo motivo è stato respinto: la controversia riguarda prestazioni assistenziali e l’individuazione dell’obbligo di pagamento, senza esercizio di discrezionalità amministrativa; la posizione dedotta è un diritto soggettivo e il Consorzio era chiamato ad attuare uno specifico ordine del Tribunale per i minorenni. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché il ricorrente non aveva trascritto il motivo d’appello asseritamente pretermesso né indicato specificamente dove l’atto fosse reperibile, in violazione dell’onere di specifica indicazione richiesto dall’art. 366 c.p.c., n. 6. I motivi dal quarto al sesto sono stati esaminati congiuntamente e rigettati; la Corte ha corretto la motivazione della sentenza d’appello, precisando che la questione decisiva non è la prevalenza automatica della legge statale in caso di contrasto tra leggi regionali, ma il limite territoriale di efficacia della legge regionale, che non può imporre oneri patrimoniali a soggetti estranei al proprio ambito territoriale. In tale contesto la L. n. 328 del 2000, quale legge quadro contenente anche norme immediatamente applicabili, opera come disciplina generale e di chiusura. Ai sensi dell’art. 6, comma 4, il Comune di residenza prima del ricovero è tenuto agli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica; poiché la minore risiedeva allora nel Comune rientrante nell’ambito del Consorzio, a quest’ultimo spettava l’intera retta. La statuizione di rigetto è stata confermata. Il Consorzio è stato condannato alle spese: euro 5.200, oltre euro 200 per esborsi, rimborso forfetario del 15%, IVA e CPA in favore della comunità; euro 5.000, oltre euro 200 per esborsi, rimborso forfetario del 15%, IVA e CPA in favore del Comune. È stato inoltre dichiarato dovuto l’ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ed è stato disposto l’oscuramento dei dati personali.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 e lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  La materia delle prestazioni assistenziali in favore di soggetti deboli non implica l’esercizio di potestà autoritativa, come già affermato dalle pronunce in tema di regolamento di giurisdizione da questa Corte (Sez. U. n. 18978 del 31/07/2017 Rv. 645034 – 01 e n. 12923 del 09/06/2014 Rv. 631199 – 01), nè il quadro normativo di riferimento risulta mutato, nel senso prospettato dalla ricorrente, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 104 del 2010, che regola il processo amministrativo, non avendo, detta normativa, inciso sul precedente assetto della giurisdizione in tema di prestazioni assistenziali, posto che nel detto ambito non viene in rilievo alcun esercizio di discrezionalità della P.A. e ciò non solo per la specificità di detta materia, nella quale la posizione soggettiva rilevante è costantemente individuata in un diritto soggettivo, ma anche in relazione alla peculiarità del caso, che vede il Consorzio chiamato a provvedere sulla base di specifico ordine di altra pubblica autorità, il Tribunale per i minorenni.

  La disciplina del processo amministrativo non ha trasferito alla giurisdizione amministrativa le controversie sulle prestazioni assistenziali quando non è esercitato un potere discrezionale della pubblica amministrazione e la pretesa riguarda un diritto soggettivo, anche se l’intervento dell’ente consegue a un ordine del Tribunale per i minorenni.

• art. 112 c.p.c.

  Il secondo motivo di ricorso, laddove il Consorzio ricorrente lamenta la omessa pronuncia sul motivo II bis dell’appello è inammissibile, in quanto non risulta riportato il testo del detto motivo di impugnazione di merito, nè il ricorrente indica esattamente l’ubicazione dell’atto di appello nel fascicolo e la pagina dell’atto ove reperire il motivo.

  La censura di omessa pronuncia è inammissibile quando si fonda su un atto processuale senza riprodurre il contenuto rilevante e senza indicarne precisamente la collocazione e la reperibilità nel fascicolo.

• art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c.

  L’illustrazione del motivo si fonda su uno specifico atto processuale, ma non osserva nessuno dei contenuti dell’indicazione specifica prescritta dall’art. 366 c.p.c., n. 6, in quanto: a) non ne trascrive direttamente il contenuto per la parte che dovrebbe sorreggere la censura, nè, come sarebbe stato possibile in alternativa, lo riproduce indirettamente indicando la parte del documento o dell’atto, in cui troverebbe rispondenza l’indiretta riproduzione; b) non indica la sede in cui in questo giudizio di legittimità il documento, in quanto prodotto, se nella disponibilità, sarebbe esaminabile dalla Corte; c) non indica la sede in cui l’atto processuale sarebbe esaminabile in questo giudizio di legittimità, in quanto non precisa di averlo prodotto in copia.

  Quando una censura di cassazione dipende dal contenuto di un atto processuale, il ricorrente deve riprodurne specificamente la parte rilevante, direttamente o indirettamente, e indicare dove l’atto è reperibile e consultabile nel giudizio di legittimità.

• art. 117, commi 4 e 7, Cost.

  La questione dirimente è quella della preclusione a che una legge regionale, adottata in materia rientrante nell’ambito della legislazione regionale, ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 4, imponga prestazioni patrimoniali, quali, appunto, il pagamento di una retta per il ricovero in struttura protetta, a carico di soggetti, pubblici o privati, non e soggetti al suo ambito di vigenza in base a criteri quali quello di residenza o di domicilio o di sede. La giurisprudenza costituzionale ha, da tempo, affermato che il principio di territorialità della legislazione regionale va inteso (anche) come limite di efficacia della stessa (Corte Costituzionale, sentenza n. 68 del 22/09/1990).

  La competenza regionale in materia di servizi sociali è soggetta al limite territoriale di efficacia: una legge regionale non può imporre obblighi patrimoniali a soggetti pubblici o privati estranei al proprio ambito territoriale.

• L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 1, comma 7

  La legislazione statale abbia funzione di normativa di carattere generale e, quindi, anche, di chiusura, atteso che la L. n. 328 del 2000, è denominata “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” e contiene disposizioni di immediata applicazione (in tema si veda Cass. n. 19036 del 03/09/2010 Rv. 614800 – 01), e, oltre che principi generali, come all’art. 1, comma 7: “Le disposizioni della presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost.. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, nell’ambito delle competenze loro attribuite, ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella presente legge, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti” detta anche norme di immediata applicazione.

  La legge quadro statale sui servizi sociali svolge una funzione generale e di chiusura e contiene, oltre ai principi fondamentali, disposizioni immediatamente applicabili.

• L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 6, comma 4

  L’art. 6 della detta Legge, al comma 4, prevede che “Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica.”.

  Per il ricovero stabile in una struttura residenziale, gli obblighi relativi all’eventuale integrazione economica gravano sul Comune in cui la persona risiedeva prima del ricovero. Nel caso deciso, tale criterio ha individuato il Consorzio competente per quel Comune quale debitore dell’intera retta.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti, consistenti nella dichiarazione di integrale rigetto, o d’integrale inammissibilità dell’impugnazione, per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

  In caso di rigetto integrale o di integrale inammissibilità dell’impugnazione sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• Le controversie sull’individuazione del soggetto obbligato al pagamento di prestazioni assistenziali appartengono alla giurisdizione ordinaria quando non implicano l’esercizio di discrezionalità amministrativa e la posizione dedotta è un diritto soggettivo; ciò vale anche quando l’ente eroga o finanzia l’intervento in esecuzione di uno specifico ordine del Tribunale per i minorenni.
• La competenza regionale in materia di servizi sociali non consente a una legge regionale di imporre obblighi patrimoniali a enti o soggetti che, in base a residenza, domicilio o sede, non ricadono nel suo ambito territoriale di efficacia.
• La L. n. 328 del 2000 costituisce disciplina statale di carattere generale e di chiusura e contiene disposizioni immediatamente applicabili. Per il ricovero stabile presso una struttura residenziale, l’art. 6, comma 4, individua nel Comune di residenza della persona prima del ricovero il soggetto tenuto agli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica.
• Quando una censura di legittimità si fonda sul contenuto di uno specifico atto processuale, il ricorrente deve indicarne puntualmente il contenuto rilevante e la collocazione nel fascicolo, in modo da consentirne l’esame; la mancanza di tali indicazioni rende inammissibile la censura.

Come è indicizzato