Cassazione Civile, Sentenza n. 23592/2020 del 27/10/2020

Esito

La controversia

La Nestlè impugnava la sentenza del Consiglio di Stato che aveva respinto l'appello avverso una pronuncia del TAR Lazio; la controversia verteva su una ordinanza-ingiunzione dell'AGEA che ingiungeva il pagamento di somme per aiuti comunitari ritenuti indebitamente percepiti negli anni 1989-1991. La ricorrente sosteneva che precedenti decisioni del TAR (sent. nn. 7635, 7636 e 7637/2015) avevano già accertato la non debenza delle somme e costituito giudicato, per cui l'ordinanza-ingiunzione era nulla per violazione del giudicato. Inoltre si adduceva eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato (per avere disatteso il giudicato) e violazione dell'art. 6 CEDU per presunto diniego di giustizia.

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso inammissibile. Hanno ritenuto che le doglianze sollevate attengono all'interpretazione e alla correttezza dell'esercizio della giurisdizione amministrativa (errores in procedendo) e non a un difetto dei limiti esterni della giurisdizione, quindi non sindacabili con il motivo di ricorso per giurisdizione. La Corte ha confermato che il Consiglio di Stato non ha travalicato la propria giurisdizione: il giudicato formatosi sulle pronunce del TAR aveva riguardato profili procedimentali e non aveva definitivamente escluso la possibilità per AGEA di agire al recupero, avendo l'ordinanza-ingiunzione fondamento su atti (nota n. 232/1998) non impugnati e diversi dalle comunicazioni già giudicate. I ricorrenti sono stati condannati in solido al pagamento dei compensi per il giudizio di cassazione (liquidati in favore di AGEA) e ad eventuale contributo unificato.

Norme richiamate

• legge n. 689/1981

  cita la competenza del pretore in materia di reati/minori; contestualmente la vicenda processuale iniziale è stata rimessa al pretore ai sensi di tale norma, con decisione di cessazione della materia del contendere

• legge n. 898/1986

  disciplinava la potestà sanzionatoria del Ministero in materia di aiuti comunitari; le ordinanze n. 42 e 45/2001 erano qualificati come provvedimenti sanzionatori adottati ai sensi di questa legge, diversi dall'attività di recupero indebito svolta da AGEA

• d.lgs. n. 104/2010

  art. 114, comma 3, lett. b) e art. 64, commi 1 e 2

  art.114 (richiamato dalla ricorrente per la nullità degli atti) è stato valutato dal giudice ma la Corte ha ritenuto che la questione riguardasse l'interpretazione del giudicato; art.64 è richiamato dal TAR nelle sue motivazioni sul processo amministrativo e sulle condizioni dell'azione

• R.D. n. 639/1910

  art. 3 (ordinanza-ingiunzione)

  la ordinanza-ingiunzione di recupero è stata emanata ai sensi di questo R.D.; la Corte ha osservato che l'ordinanza-ingiunzione si fondava su presupposti e su una nota (n. 232/1998) diversa da quella già annullata, per cui non vi è consequenzialità automatica col giudicato pronunciato su atti differenti

• Convenzione EDU (CEDU)

  invocata dalla ricorrente per diniego di giustizia; la Corte ha ritenuto infondata la doglianza perché non era dimostrato un effettivo difetto di giurisdizione o diniego dell'accesso alla giustizia, bensì una diversa valutazione dei giudici amministrativi

• codice di procedura civile

  art. 362 c.p.c.; art. 366 c.p.c.; art. 378 c.p.c.

  art.362 disciplinante il ricorso per cassazione per violazione di legge in materia di giurisdizione: i motivi dedotti rientrano nella discrezionalità interpretativa del giudice e sono quindi inammissibili; art.366 e 378 riferiti ai requisiti formali e memorie depositate (la Corte ha ritenuto il ricorso sufficientemente chiaro ai sensi dell'art.366 e ha preso in considerazione la memoria ai sensi dell'art.378)

• legge n. 241/1990

  richiamata dalla ricorrente nel tentativo di criticare tardività e avvio del procedimento; la Corte ha sottolineato che non era provato che la nota ministeriale fosse il presupposto esclusivo e impugnato in precedenza

• d.P.R. n. 115/2002

  norma sul contributo unificato: la Corte dà atto dell'obbligo dei ricorrenti del versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di necessità

Massime di principio

• Il giudicato ha efficacia solo rispetto alle questioni effettivamente decise: se le sentenze precedenti hanno riguardato profili procedimentali e non il rapporto sostanziale di debito, non impediscono atti successivi di recupero fondati su presupposti diversi e non impugnati.
• Occorre distinguere tra atti di natura sanzionatoria (potestà del Ministero ai sensi della legge sugli aiuti) e atti di recupero dell'indebito (competenza di AGEA): il giudicato su un tipo di atto non produce automaticamente preclusione sull'altro.
• La Corte di cassazione, con ricorso per eccesso di potere giurisdizionale, può censurare solo un difetto assoluto o relativo di giurisdizione; contestare l'interpretazione del giudicato o l'esercizio giurisdizionale del giudice amministrativo è, di regola, inammissibile e va trattato come vizio di diritto ordinario non sindacabile in questa sede.
• Se un atto amministrativo (es. nota o diffida) non è stato impugnato in precedenza, esso può costituire presupposto fondante per atti successivi di recupero: per far valere la nullità per violazione del giudicato occorre che l'atto impugnato sia sostanzialmente coincidente con quanto già deciso dal giudice.
• Le doglianze fondate su presunti ritardi o su utilizzi tardivi di atti amministrativi richiedono prova che l'amministrazione abbia illegittimamente sottratto la questione al sindacato giurisdizionale; la sola irritualità temporale non determina di per sé il diniego di giustizia ai sensi della CEDU.
• In casi complessi con molteplici provvedimenti, è essenziale impugnare tempestivamente gli atti chiave e articolare chiaramente la pretesa di violazione del giudicato per evitare che successive azioni amministrative possano essere fondate su atti non contestati.