Sentenza n. 7012/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, quale ESCo, aveva presentato il 21 luglio 2017 una RVC relativa a interventi standardizzati di installazione di pompe di calore elettriche per la produzione di acqua calda sanitaria (scheda 27T) e di impianti di riscaldamento unifamiliari a biomassa legnosa (scheda 37E). Dopo una richiesta di integrazioni del 15 settembre 2017 e il preavviso di rigetto del 15 novembre 2017, il GSE aveva respinto la RVC il 31 gennaio 2018 perché non erano state prodotte, in particolare, visure catastali storiche o altra documentazione idonea a verificare che i clienti indicati fossero titolari di un diritto sugli immobili e beneficiari dei risparmi energetici alla data di realizzazione degli interventi. Il TAR Lazio, con sentenza n. 237 del 7 gennaio 2025, aveva respinto il ricorso ritenendo necessaria la documentazione richiesta e gravante sulla società l’onere di provarne i presupposti. In appello la società ha dedotto errori di giudizio, travisamento e mancata valutazione dei documenti, violazione degli artt. 3 e 10-bis della l. 241/1990, della disciplina sui certificati bianchi e delle schede tecniche, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza e sproporzione, violazione dei principi di lealtà, correttezza, trasparenza e imparzialità, nonché dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000 e dell’art. 1, comma 2, della l. 241/1990. Ha inoltre contestato il mancato accoglimento delle istanze istruttorie e prospettato una questione interpretativa ai sensi dell’art. 267 TFUE e una questione di legittimità costituzionale.

La decisione

L’appello è accolto. La RVC era stata presentata il 21 luglio 2017 secondo il d.m. 28 dicembre 2012, in conformità al regime transitorio dell’art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017, che consentiva per 180 giorni dall’entrata in vigore del nuovo decreto di rendicontare secondo la disciplina previgente i progetti standardizzati già giunti alla soglia minima. Il GSE ha invece fondato il diniego sulla mancata produzione di documenti non espressamente richiesti dalle Linee guida e dalle regole tecniche applicabili al momento della presentazione della RVC, e introdotti in dettaglio soltanto dai chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, non applicabili alla fattispecie secondo il Collegio. Il potere del GSE di effettuare verifiche e chiedere integrazioni è riconosciuto, ma non legittima il diniego basato esclusivamente sull’omessa produzione di documentazione imposta ex post, senza una prescrizione tecnica previamente conoscibile e senza un’adeguata istruttoria. La società aveva trasmesso documentazione integrativa e il Gestore avrebbe dovuto svolgere ulteriori verifiche o spiegare puntualmente l’insufficienza dei documenti; in particolare, avrebbe dovuto valutare il ricorso al soccorso istruttorio. Ne deriva il difetto di istruttoria e motivazione del diniego e l’illegittimità dell’«effetto sorpresa» derivante dall’imposizione retroattiva di un onere documentale. Le ulteriori censure d’appello, comprese quelle sulle istanze istruttorie e le questioni pregiudiziali prospettate, sono assorbite. In riforma della sentenza del TAR, è accolto il ricorso di primo grado e sono annullati i provvedimenti del GSE impugnati. Spese di entrambi i gradi compensate per le peculiarità della controversia e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, commi 1 e 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Sicché, per espressa disposizione transitoria, rimanevano regolati dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del decreto ministeriale 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazz. Uff. 3 aprile 2017, n. 78 ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero stati rendicontati ai sensi del medesimo decreto ministeriale 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto (dunque, fino al 3.10.2017); ciò sia per i progetti standardizzati che per quelli analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”; e indubbiamente la ricorrente rientrava nel citato regime transitorio, avendo presentato le richieste RVC nel settembre 2017 (trattasi di circostanze fattuali non contestate). La pratica rimaneva quindi soggetta al precedente regime normativo.

  Il regime transitorio manteneva applicabile il d.m. 28 dicembre 2012 alle rendicontazioni di progetti standardizzati già giunti alla soglia minima, presentate entro i 180 giorni dall’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017; la RVC in causa ricadeva in tale disciplina.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia (declinato espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dall'art. 2 d.lgs 36/2023, ma criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale)

  Il principio di collaborazione e buona fede contrasta con un diniego fondato su un requisito documentale sopravvenuto, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi vigenti al momento della domanda e non sia più in condizione di procurarsi il documento richiesto.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  non “era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Per le informazioni verificabili d’ufficio, il Gestore può acquisirle autonomamente; non può quindi fondare il diniego sulla mancata allegazione di documenti sulla titolarità degli immobili quando vi siano autodichiarazioni pertinenti e tali informazioni siano reperibili secondo l’art. 43.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  non “era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  L’amministrazione deve acquisire d’ufficio le informazioni e i documenti già in possesso di altre amministrazioni, nei limiti richiamati dal giudice; ciò esclude che la loro mancata allegazione possa automaticamente giustificare il diniego.

Massime di principio

• Quando la disciplina transitoria consente di presentare la rendicontazione di un progetto secondo la normativa previgente, la domanda resta soggetta agli obblighi documentali previsti da tale disciplina; requisiti o documenti introdotti successivamente non possono essere applicati retroattivamente per negare l’incentivo.
• Il potere del GSE di verificare i presupposti degli incentivi e di richiedere integrazioni documentali non consente di respingere una domanda esclusivamente per la mancata produzione di un documento non previsto dalla disciplina tecnica vigente al momento della presentazione, se il proponente aveva adempiuto agli obblighi allora applicabili.
• Il diniego fondato su documentazione richiesta ex post è illegittimo quando impone al privato un onere non previamente determinato e conoscibile, producendo un effetto sorpresa; l’amministrazione deve individuare in anticipo la tipologia di documenti richiesti e giustificare puntualmente eventuali insufficienze istruttorie.
• In presenza di documentazione integrativa tempestivamente trasmessa, l’amministrazione non può arrestare l’istruttoria al rilievo formale della mancata produzione di un documento: deve svolgere gli approfondimenti necessari o motivare specificamente perché quanto prodotto non chiarisca i profili oggetto di verifica, valutando il ricorso al soccorso istruttorio.
• Le informazioni sulla titolarità degli immobili reperibili d’ufficio non devono essere necessariamente allegate dal richiedente quando siano già disponibili autodichiarazioni pertinenti; il Gestore può acquisirle autonomamente secondo la disciplina richiamata in sentenza.

Come è indicizzato