Cassazione Civile, Sentenza n. 32364/2025 del 11/12/2025

Esito

La controversia

Impugnazione di due avvisi di accertamento comunali relativi all'ICI per gli anni 2010 e 2011: l'Istituto sosteneva che l'immobile fosse destinato ad attività religiose, didattiche e ricettive svolte con modalità non commerciali (rette e tariffe "simboliche", scuola paritaria inserita nel sistema pubblico, residenza delle religiose, presenza di cappella), e quindi esente dall'imposta. Il Comune contestava la qualificazione non commerciale delle attività, richiamando i proventi rilevanti dai bilanci e la natura di pubblico indifferenziato dell'attività ricettiva.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato la maggior parte dei motivi del ricorso ritenendo corretti gli accertamenti di merito circa la sussistenza di proventi significativi e la natura economica delle attività (criterio del corrispettivo "simbolico" interpretato restrittivamente: ricavo irrisorio, marginale e residuale rispetto al servizio). Tuttavia la Corte ha accolto il nono motivo relativo all'applicabilità della regola "de minimis" e alla necessità di verificare, in concreto, se l'agevolazione costituisca aiuto di Stato soggetto a recupero o rientri nella soglia de minimis. Per questo motivo la sentenza di merito è stata cassata limitatamente a tale profilo e la causa è stata rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Emilia Romagna, in diversa composizione, per riesame con specifico accertamento sull'applicazione della regola de minimis (compresa verifica documentale e temporale degli aiuti), lasciando ferme le statuizioni sulle altre questioni.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. i)

  prescrive l'esenzione per unità immobiliari destinate esclusivamente a determinate attività (religione, culto, formazione del clero, attività ricettive/assistenziali etc.)

  La Corte richiama l'orientamento consolidato secondo cui l'esenzione presuppone doppio requisito: utilizzo diretto/indiretto dell'immobile da parte dell'ente e destinazione esclusiva ad attività con modalità non commerciali; la non commercialità richiede attività gratuita o a corrispettivo simbolico (irrilevante rispetto al costo del servizio).

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), art. 107, par. 1

  Usato per richiamare la nozione di aiuto di Stato: per configurare aiuto occorre intervento statale, vantaggio selettivo, effetto sugli scambi e rischio di falsamento della concorrenza; la compatibilità o il recupero rientrano nella competenza della Commissione/analisi caso per caso.

• Decisione Commissione 2013/284/UE (19 dicembre 2012)

  Ha posto limiti all'esenzione ICI per evitare aiuti di Stato; ha indicato i criteri per valutare la non economicità (corresponsione simbolica etc.), principio poi richiamato dalla giurisprudenza nazionale.

• Decisione Commissione n. 2023/2103 (3 marzo 2023)

  Stabilisce che, nella fase di recupero, le autorità italiane devono esaminare caso per caso se l'esenzione ha comportato un aiuto e se sussistano condizioni di esenzione o applicabilità dei regolamenti de minimis; chiarisce che alcune situazioni concrete potrebbero non dover essere oggetto di recupero.

• Regolamento (CE) n. 1998/2006 e Regolamento (UE) n. 1407/2013 (de minimis)

  Definiscono la disciplina "de minimis": limite complessivo (indicativamente €200.000 su tre esercizi finanziari, con periodi mobili) entro cui gli aiuti non incidono sugli scambi e non devono essere notificati; la soglia va valutata su arco mobile di tre anni e l'onere probatorio grava su chi invoca la regola.

• Decreto Ministeriale 19 novembre 2012, n. 200, art. 4

  Stabilisce criteri e requisiti (tra cui la nozione di corrispettivo simbolico e limiti per l'attività ricettiva, es. non superiore alla metà del corrispettivo medio territoriale) per qualificare le attività come svolte con modalità non commerciali; tuttavia la sua applicazione richiede valutazione puntuale e non meccanica.

• D.l. 24 gennaio 2012, n. 1, art. 91-bis (conv. l. 24 marzo 2012, n. 27)

  Modifica normativa per rendere compatibile disciplina nazionale con diritto UE sugli aiuti di Stato; impone valutazione della non commercialità con riferimento alla Commissione UE e ai criteri regolamentari.

• Codice di procedura civile, art. 360 e art. 115/116

  Richiamati in relazione ai motivi di nullità e alla doglianza per uso di prove non introdotte dalle parti; la Corte chiarisce i limiti delle censure in cassazione (valutazione di fatto e esercizio del potere di valutazione delle prove spettano al giudice del merito).

Massime di principio

• Onere della prova: spetta al contribuente dimostrare che l'attività sia svolta con modalità non commerciali e che i corrispettivi siano "simbolici"; la mera planimetria o l'elencazione nominale non sono di per sé sufficienti.
• Concetto di "corrispettivo simbolico": va inteso come ricavo irrisorio, marginale e residuale rispetto alla prestazione, tale da non configurare una vera retribuzione del servizio; la valutazione è puntuale e non automatica.
• Parametri ministeriali (CM/CMS) e tabelle tariffarie non sono vincolanti in via assoluta: utili come elementi di riferimento ma non sostituiscono la valutazione concreta richiesta dalla norma e dalla giurisprudenza.
• Attività ricettive rivolte a "pubblico indifferenziato" e proventi significativi sono indici rilevanti della natura economica dell'attività e ostano al riconoscimento dell'esenzione.
• Rilevanza del diritto UE e delle decisioni della Commissione: la compatibilità dell'esenzione con il mercato interno richiede verifica caso per caso; la Commissione può imporre recuperi, ma la valutazione della sussistenza di aiuti individuali compete alle autorità nazionali nella fase di recupero.
• Regola de minimis: se invocata, va verificata su arco mobile di tre esercizi finanziari e l'onere probatorio grava su chi la invoca; il rispetto della soglia può escludere la necessità di recupero.
• Ius superveniens e ripresa istruttoria: l'intervento normativo/commissionale sopravvenuto può consentire la riapertura della fase istruttoria su specifici profili (es. de minimis), permettendo alla parte di produrre nuova documentazione.
• Motivazione degli atti impositivi: è sufficiente che l'avviso permetta al contribuente di conoscere gli elementi essenziali della pretesa (soggetto, attività, fatti giustificativi) per esercitare il diritto di difesa; non è obbligatorio che l'ente analizzi ex ante tutte le possibili esenzioni.