Regolamento (UE) 2023/1114

Regolamento (UE) 2023/1114 sui mercati delle cripto-attività

Il regolamento istituisce il primo quadro armonizzato dell’Unione per le cripto-attività non già coperte dalla disciplina sui servizi finanziari tradizionali. La finalità è coniugare innovazione, integrità dei mercati, stabilità finanziaria e tutela dei detentori al dettaglio, con una struttura graduata in funzione del rischio delle diverse categorie di cripto-attività.

Impianto generale e ambito di applicazione

Il regolamento distingue tre grandi categorie: cripto-attività diverse da token collegati ad attività o token di moneta elettronica, token collegati ad attività e token di moneta elettronica. Le prime sono soggette a un regime di trasparenza e informativa, mentre le seconde due categorie sono assoggettate a requisiti più rigorosi, in particolare per effetto dell’uso come mezzo di scambio o della presenza di un meccanismo di stabilizzazione del valore.

L’ambito di applicazione riguarda le persone fisiche e giuridiche e altre imprese che emettono, offrono o chiedono l’ammissione alla negoziazione di cripto-attività nell’Unione, nonché i prestatori di servizi per le cripto-attività. Restano esclusi gli strumenti finanziari, i depositi, i fondi salvo i token di moneta elettronica, le posizioni di cartolarizzazione, i prodotti assicurativi e pensionistici elencati, le cripto-attività uniche e non fungibili, le cripto-attività non trasferibili e alcune entità pubbliche o internazionali, incluse BCE e banche centrali quando agiscono come autorità monetarie.

Definizioni e criteri di qualificazione

L’articolo 3 definisce in modo ampio le nozioni di DLT, registro distribuito, meccanismo di consenso, cripto-attività, token collegato ad attività, token di moneta elettronica, utility token, prestatore di servizi per le cripto-attività e i singoli servizi prestati. Questa impostazione è funzionale a un approccio tecnologicamente neutrale e alla distinzione sostanziale tra le cripto-attività soggette al regolamento e gli strumenti finanziari già regolati dal diritto UE.

Per evitare arbitraggio regolamentare, l’ESMA deve adottare orientamenti sulla qualificazione di una cripto-attività come strumento finanziario. Il regolamento consente inoltre alla Commissione di precisare per via delegata gli elementi tecnici delle definizioni, al fine di adeguarle all’evoluzione del mercato e della tecnologia.

Cripto-attività diverse da token collegati ad attività o token di moneta elettronica

Per questa categoria, il regolamento introduce un obbligo generalizzato di white paper, notifica e pubblicazione, oltre a prescrizioni sulle comunicazioni di marketing. La persona che offre o chiede l’ammissione alla negoziazione deve essere una persona giuridica, salvo che si applichino specifiche esenzioni. La disciplina è costruita in chiave di tutela dell’investitore e di trasparenza del mercato.

Sono previste esenzioni importanti: offerte rivolte a meno di 150 persone per Stato membro, offerte con corrispettivo totale non superiore a 1.000.000 EUR in 12 mesi, offerte rivolte esclusivamente a investitori qualificati, offerte gratuite o create automaticamente come ricompensa per il mantenimento del registro o la convalida delle operazioni, utility token che danno accesso a beni o servizi esistenti e offerte circoscritte a reti limitate. Alcune di queste esenzioni cessano se l’offerente manifesta l’intenzione di chiedere l’ammissione alla negoziazione o se la cripto-attività viene effettivamente ammessa.

White paper, comunicazioni di marketing, recesso e responsabilità

Il white paper deve contenere informazioni sull’offerente, sull’eventuale emittente, sul progetto, sull’offerta o sulla negoziazione, sui diritti e obblighi connessi, sulla tecnologia sottostante, sui rischi e, novità significativa del regolamento, sui principali impatti negativi sul clima e sull’ambiente del meccanismo di consenso. Deve essere redatto in modo corretto, chiaro, conciso e non fuorviante, con una dichiarazione in apertura che segnali la mancata approvazione da parte di un’autorità competente e l’esclusiva responsabilità dell’offerente o del soggetto che lo redige.

Le comunicazioni di marketing devono essere coerenti con il white paper, identificabili come tali, non fuorvianti e pubblicate solo dopo il white paper. I detentori al dettaglio che acquistano direttamente dall’offerente o da un collocatore hanno un diritto di recesso di 14 giorni, con rimborsi entro 14 giorni dalla comunicazione di revoca del consenso. È inoltre prevista la responsabilità civile per white paper e comunicazioni contenenti informazioni incomplete, scorrette o fuorvianti, con inversione dell’attenzione probatoria sul danneggiato quanto alla violazione e al nesso con la decisione di acquisto o vendita.

Token collegati ad attività: autorizzazione, governance, riserva di attività e rimborso

Il regime dei token collegati ad attività è il più articolato. L’offerta al pubblico e l’ammissione alla negoziazione nell’Unione richiedono, in linea generale, che l’emittente sia una persona giuridica stabilita nell’Unione e abbia ottenuto un’autorizzazione, oppure che sia un ente creditizio soggetto alla disciplina speciale. È previsto un regime semplificato per offerte con valore medio inferiore a 5.000.000 EUR su 12 mesi o rivolte esclusivamente a investitori qualificati.

Il white paper dedicato ai token collegati ad attività deve contenere informazioni più ampie, tra cui la riserva di attività, il meccanismo di stabilizzazione, la politica di investimento delle riserve, i diritti di rimborso permanente e i rischi specifici. Il token collegato ad attività deve sempre essere descritto in modo da chiarire che può perdere valore, essere illiquido o non trasferibile e che non è coperto dai sistemi di indennizzo degli investitori né dalle garanzie sui depositi.

Gli emittenti devono disporre di una governance robusta, requisiti di onorabilità e competenza degli amministratori e dei soci qualificati, politiche di continuità operativa, controlli interni, gestione del rischio, sistemi TIC adeguati e audit indipendenti periodici. Sono inoltre tenuti a detenere fondi propri minimi pari ad almeno 350.000 EUR, oppure al 2% della riserva media di attività, oppure a un quarto delle spese fisse generali dell’anno precedente, con possibilità di requisiti più elevati in base al rischio e agli stress test.

La riserva di attività deve essere costituita e mantenuta in modo separato dal patrimonio dell’emittente, adeguatamente segregata e gestita prudentemente. Deve coprire sia i rischi di valore delle attività di riferimento sia i rischi di liquidità legati al rimborso permanente. La custodia delle attività di riserva può essere affidata a prestatori di servizi per le cripto-attività, enti creditizi o imprese di investimento, con regole dettagliate su segregazione, responsabilità, concentrazione dei depositari e protezione contro i creditori del depositario. Gli investimenti della riserva sono consentiti solo in strumenti finanziari altamente liquidi e a rischio minimo.

I possessori hanno diritto al rimborso in qualsiasi momento, senza commissioni, in fondi diversi dalla moneta elettronica o, in alternativa, mediante consegna delle attività sottostanti, secondo la politica di rimborso dell’emittente. Non possono essere riconosciuti interessi sui token collegati ad attività né ai servizi ad essi connessi. È inoltre richiesta la predisposizione di piani di risanamento e di rimborso ordinato.

Token collegati ad attività significativi e vigilanza ABE

Il regolamento introduce una nozione di significatività basata su criteri quantitativi e qualitativi: numero di possessori, valore emesso/capitalizzazione/riserve, volume delle operazioni, interconnessione con il sistema finanziario, rilevanza internazionale e ruolo di gatekeeper. Quando un token è qualificato come significativo, la vigilanza passa all’ABE, che esercita i poteri più incisivi sugli emittenti, comprese misure di vigilanza, di autorizzazione e di enforcement.

Per i token significativi si applicano requisiti rafforzati: politica retributiva prudente, custodia diversificata su base equa e non discriminatoria, requisiti di liquidità più stringenti, stress test periodici e fondi propri più elevati. Il regolamento prevede anche limiti all’uso del token come mezzo di scambio: se vengono superate soglie di 1 milione di operazioni giornaliere e 200.000.000 EUR di valore medio giornaliero in un’area monetaria unica, l’emittente deve interrompere l’emissione e presentare un piano per rientrare sotto soglia.

Token di moneta elettronica e token di moneta elettronica significativi

I token di moneta elettronica sono trattati come moneta elettronica ai sensi della direttiva 2009/110/CE, con emissione consentita solo a enti creditizi o istituti di moneta elettronica. Il possessore ha sempre un credito verso l’emittente e il diritto di rimborso al valore nominale in fondi, senza commissioni e senza interessi. Il white paper deve dichiarare in modo esplicito tali diritti e le condizioni di rimborso.

Anche qui è prevista una disciplina di significatività, con trasferimento della vigilanza all’ABE per gli emittenti significativi, salvo deroga quando almeno l’80% dei possessori e del volume delle operazioni è concentrato nello Stato membro d’origine per token denominati in valuta non euro. Per gli istituti di moneta elettronica che emettono token significativi si applicano ulteriori requisiti analoghi a quelli degli emittenti di token collegati ad attività significativi, compresa la riserva di attività, la custodia, la liquidità e i requisiti patrimoniali.

Prestatori di servizi per le cripto-attività: autorizzazione, requisiti e servizi

Il regolamento riserva la prestazione professionale di servizi per le cripto-attività a soggetti autorizzati, con autorizzazione rilasciata dallo Stato membro d’origine e valida in tutta l’Unione. Sono ammesse anche alcune entità finanziarie già autorizzate, quali enti creditizi, depositari centrali, imprese di investimento, gestori del mercato, istituti di moneta elettronica, società di gestione di OICVM e gestori di FIA, previa notifica all’autorità competente.

La domanda di autorizzazione richiede un set molto ampio di informazioni: identità e dati societari, programma operativo, governance, requisiti prudenziali, sistemi TIC, separazione tra cripto-attività e fondi dei clienti, procedure di reclamo, politiche di custodia, esecuzione ordini, consulenza, gestione di portafogli e trasferimento. L’autorità competente valuta completezza, idoneità degli esponenti e degli azionisti qualificati, requisiti AML/CFT e stretti legami con soggetti esteri.

I prestatori devono agire in modo onesto, corretto e professionale, nel migliore interesse dei clienti, pubblicare prezzi, costi e commissioni, adottare sistemi di continuità operativa, salvaguardare la riservatezza e la resilienza dei sistemi TIC, tenere registrazioni per almeno cinque anni ed essere dotati di una struttura prudenziale minima. I requisiti prudenziali variano per classe di servizio: 50.000 EUR, 125.000 EUR o 150.000 EUR secondo l’allegato IV.

Servizi specifici e tutela del cliente

Per la custodia e amministrazione di cripto-attività sono richiesti accordi con il cliente, registri delle posizioni, segregazione dei beni, restituzione tempestiva e responsabilità per perdita attribuibile al prestatore, con responsabilità limitata al valore di mercato al momento della perdita. Per la gestione di piattaforme di negoziazione il prestatore deve disporre di regole operative dettagliate, sistemi resilienti, trasparenza pre e post-negoziazione, meccanismi anti-abuso e regolamento tempestivo delle operazioni entro 24 ore dall’esecuzione, ove tecnicamente possibile.

Lo scambio di cripto-attività con fondi o altre cripto-attività richiede una politica commerciale non discriminatoria, prezzi o metodi di pricing trasparenti e l’esecuzione agli importi pubblicati. L’esecuzione di ordini richiede best execution, strategia di esecuzione, monitoraggio continuo e consenso del cliente quando gli ordini sono eseguiti al di fuori di una piattaforma. Collocamento, ricezione e trasmissione ordini, consulenza e gestione di portafogli sono assoggettati a regole di conflitto di interesse, adeguatezza, informativa sui rischi e divieti di incentivi non consentiti.

Vigilanza sui prestatori e sui loro cambiamenti proprietari

L’autorizzazione può essere revocata per mancato utilizzo, rinuncia, cessazione dell’attività, irregolarità originarie, violazioni gravi o carenze AML/CFT. Le acquisizioni di partecipazioni qualificate richiedono notifica preventiva e valutazione prudenziale da parte dell’autorità competente, con criteri di reputazione, solidità finanziaria, continuità dell’autorizzazione e rischi di riciclaggio o finanziamento del terrorismo.

Sono inoltre previste norme sulla prestazione transfrontaliera dei servizi, con notifica dell’operatività negli Stati membri ospitanti e possibilità di avviare l’attività una volta trasmessa la notifica o decorsi i termini previsti. I prestatori di paesi terzi possono servire un cliente dell’Unione solo se l’iniziativa è esclusivamente del cliente; ogni sollecitazione o marketing nell’Unione fa ricadere l’attività nel perimetro autorizzatorio UE.

Mercati e abusi di mercato

Il titolo VI estende ai mercati delle cripto-attività ammessi alla negoziazione un regime specifico di market abuse, ispirato al regolamento MAR ma adattato alla natura delle cripto-attività. Sono vietati abuso di informazioni privilegiate, divulgazione illecita e manipolazione di mercato, con definizioni che tengono conto della natura precisa dell’informazione, del suo potenziale effetto sui prezzi e dell’uso di social media, smart contract e mining.

Chi tratta professionalmente ordini o operazioni deve disporre di sistemi di prevenzione e individuazione degli abusi, segnalare i sospetti alle autorità competenti e cooperare nell’ambito del coordinamento transfrontaliero. Le autorità possono intervenire direttamente, ordinare sospensioni o divieti, imporre rettifiche, rimuovere contenuti online e adottare misure cautelari, con poteri ulteriori e sanzioni amministrative di importo significativo.

Vigilanza, registri, sanzioni e cooperazione istituzionale

Le autorità competenti nazionali sono designate dagli Stati membri e dispongono di poteri ampi di vigilanza e indagine, compresa la richiesta di informazioni, ispezioni, sospensioni, divieti, ordini di rettifica e misure cautelari. Il regolamento istituisce un registro ESMA dei white paper, degli emittenti e dei prestatori, e un registro delle entità non conformi che prestano servizi senza autorizzazione.

Il sistema sanzionatorio armonizzato prevede sanzioni amministrative minime per una lunga serie di violazioni, con importi che arrivano, per le persone giuridiche, fino a 15.000.000 EUR o percentuali del fatturato annuo fino al 15% per gli abusi di mercato. Le decisioni sanzionatorie sono pubblicate, salvo casi di sproporzione o rischio per la stabilità finanziaria, e restano visibili per almeno cinque anni.

Vigilanza diretta ABE, collegi e misure di esecuzione

Per gli emittenti di token collegati ad attività significativi e di token di moneta elettronica significativi, l’ABE assume la vigilanza diretta, con poteri di ispezione, richiesta di informazioni, sanzioni e penalità di mora. L’ABE istituisce collegi di vigilanza con ESMA, autorità nazionali, banche centrali e altri soggetti rilevanti, per coordinare i profili prudenziali, di mercato e di custodia.

L’ABE può anche delegare specifici compiti alle autorità competenti, rimborsandone i costi. Il regolamento prevede regole procedurali dettagliate per l’esercizio dei poteri dell’ABE, il diritto di audizione, il riesame dinanzi alla Corte di giustizia e la pubblicazione delle misure adottate.

Entrata in vigore, applicazione e disciplina transitoria

Il regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale e si applica, in via generale, dal 30 dicembre 2024; i titoli III e IV si applicano dal 30 giugno 2024. Numerose disposizioni tecniche, di coordinamento e di preparazione si applicano già dal 29 giugno 2023 per consentire l’adozione di RTS/ITS e atti delegati.

Il regolamento contiene un articolato regime transitorio: le offerte concluse prima del 30 dicembre 2024 non ricadono negli articoli 4-15; i servizi già prestati in conformità del diritto nazionale possono continuare fino al 1° luglio 2026 o fino alla decisione sull’autorizzazione; gli emittenti già operativi di token collegati ad attività devono presentare domanda entro il 30 luglio 2024 per continuare ad operare; sono previste anche procedure semplificate per gli operatori nazionali già autorizzati e una serie di obblighi per gli Stati membri di aggiornare il proprio diritto interno entro il 30 dicembre 2024.