Corte di giustizia, Sentenza C-726/19

Contratti a tempo determinato nel settore pubblico e clausola 5 dell’accordo quadro

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunal Superior de Justicia de Madrid in una controversia tra un ente pubblico della Comunità di Madrid e una lavoratrice assunta con contratto di interinidad per copertura di posto vacante. Il nodo centrale è la compatibilità con la direttiva 1999/70/CE della disciplina spagnola, così come interpretata dalla giurisprudenza nazionale, in presenza di rapporti a termine molto prolungati nel pubblico impiego.

Fatti e procedimento principale

JN era stata assunta nel 2003 dall’Imidra con contratto a tempo determinato per coprire un posto vacante collegato a un’offerta pubblica di impiego. Il posto non fu coperto nel concorso del 2005; il contratto fu prorogato nel 2008 e il posto fu poi assegnato solo nel 2016, con cessazione del rapporto di lavoro. Il giudice di primo grado aveva ritenuto il rapporto divenuto a tempo indeterminato non permanente per superamento del termine di tre anni di cui all’articolo 70 dell’EBEP, condannando l’ente al pagamento di un’indennità; il giudice del rinvio rilevava però che la giurisprudenza del Tribunal Supremo escludeva, in simili casi, sia la riqualificazione sia l’indennità.

Normativa rilevante

La Corte richiama la direttiva 1999/70/CE e l’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in particolare:

• la clausola 1, relativa agli obiettivi dell’accordo quadro;
• la clausola 3, sulla definizione di contratto a tempo determinato;
• la clausola 5, sulle misure di prevenzione degli abusi;
• l’articolo 2 della direttiva, che impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per ottenere il risultato prescritto. Sono richiamati anche l’articolo 267 TFUE, per il rinvio pregiudiziale, e l’articolo 288 TFUE, in relazione all’obbligo di risultato. Sul piano nazionale, sono menzionati l’articolo 70 dell’EBEP e l’articolo 4 del Real Decreto 2720/1998.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice spagnolo chiedeva, in sostanza:

• se la clausola 5 fosse applicabile a un contratto di interinidad prorogato automaticamente;
• se la disciplina nazionale avesse effettivamente trasposto l’obbligo di prevedere misure preventive contro l’abuso;
• se l’assenza di una misura effettiva di sanzione, di un limite massimo di durata e di un’indennità fosse incompatibile con l’accordo quadro;
• se la crisi economica del 2008 potesse giustificare l’assenza di misure di tutela.

Applicabilità della clausola 5 ai contratti di interinidad prorogati

La Corte respinge l’argomento secondo cui si tratterebbe di un solo contratto iniziale e non di una successione di contratti. Sottolinea che, in una situazione in cui la proroga automatica del contratto deriva dal mancato rispetto da parte del datore di lavoro dell’obbligo di organizzare entro un termine la procedura di selezione, tale proroga può essere assimilata a un rinnovo e quindi a contratti successivi ai sensi della clausola 5. Un’interpretazione troppo restrittiva svuoterebbe di effetto utile la direttiva, consentendo l’impiego precario per anni.

Ragionamento sulla prevenzione dell’abuso

La Corte ricorda che la clausola 5 impone agli Stati membri, in assenza di norme equivalenti, di introdurre almeno una delle tre misure previste:

• ragioni obiettive per il rinnovo;
• durata massima totale;
• numero massimo di rinnovi. Nel caso esaminato, la normativa spagnola consentiva il rinnovo dei contratti in attesa della copertura definitiva del posto, ma la Corte osserva che il termine triennale dell’articolo 70 EBEP non appariva sufficientemente certo, essendo suscettibile di proroghe e, quindi, di fatto incerto. Per questo, la disciplina, come interpretata dalla giurisprudenza nazionale, non sembrava garantire una prevenzione effettiva dell’abuso.

Ragionamento sulla sanzione dell’abuso

La Corte evidenzia poi che il diritto nazionale non prevedeva, per i contratti di interinidad, né la trasformazione in rapporto a tempo indeterminato non permanente né un’indennità di cessazione, e non emergevano altre misure effettive e dissuasive. In tali condizioni, il sistema non assicurava una sanzione idonea a rimuovere le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione. La Corte ribadisce inoltre che la clausola 5 non ha effetto diretto, ma il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno in modo conforme, nei limiti del divieto di interpretazione contra legem.

Irrilevanza della crisi economica del 2008 come giustificazione autonoma

Quanto alla quinta questione, la Corte afferma che ragioni puramente economiche, anche se possono influenzare le scelte di politica sociale e di bilancio, non possono giustificare l’assenza totale di misure di prevenzione e sanzione dell’abuso. La crisi del 2008 non può quindi, da sola, derogare alle garanzie minime imposte dalla clausola 5 dell’accordo quadro.

Dispositivo

La Corte conclude che la clausola 5, punto 1, osta a una normativa nazionale, come interpretata dalla giurisprudenza, che consenta proroghe di contratti a tempo determinato in attesa della copertura definitiva dei posti vacanti senza un termine preciso per le procedure, vietando al contempo sia la riqualificazione del rapporto sia l’indennità, se mancano misure efficaci di prevenzione e sanzione. Aggiunge che la crisi economica del 2008 non può giustificare l’assenza di tali misure.

Principi pratici per l’operatore

La pronuncia conferma che, nel settore pubblico, la mera previsione formale di un contratto di sostituzione o di copertura di posto vacante non basta se, nella pratica, il rapporto si prolunga per anni per inerzia dell’amministrazione. Per essere compatibile con il diritto UE, il sistema nazionale deve offrire un presidio concreto contro l’abuso, mediante limiti chiari o sanzioni effettive; in difetto, il giudice nazionale deve verificare se sia possibile un’interpretazione conforme della disciplina interna.