Corte di giustizia, Sentenza C-14/21

Controllo da parte dello Stato di approdo e navi ONG impiegate per SAR

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, riguarda due navi di Sea Watch eV, sottoposte a fermo dalle autorità portuali italiane dopo operazioni di soccorso nel Mediterraneo. La Corte è chiamata a chiarire l’ambito di applicazione della direttiva 2009/16/CE e la portata dei poteri dello Stato di approdo nei confronti di navi classificate come cargo ma utilizzate, in concreto, per attività sistematiche di ricerca e soccorso in mare.

Fatti e procedimento principale

Sea Watch eV, ONG con sede a Berlino, gestisce navi battenti bandiera tedesca impiegate in operazioni di soccorso in mare. Nell’estate 2020 la Sea Watch 3 e la Sea Watch 4 hanno soccorso numerose persone in pericolo o in difficoltà e sono poi entrate nei porti italiani di Porto Empedocle e Palermo per sbarcare i naufraghi. Successivamente, le Capitanerie di porto hanno effettuato ispezioni e disposto il fermo delle navi, rilevando, tra l’altro, che esse erano destinate al soccorso di migranti ma non certificate per tale attività e che presentavano diverse carenze tecniche e operative ritenute, in parte, pericolose ai sensi dell’articolo 19 della direttiva 2009/16.

Sea Watch ha impugnato i provvedimenti dinanzi al TAR Sicilia, sostenendo che le ispezioni e il fermo violassero i limiti dei poteri dello Stato di approdo, perché volti in sostanza a rimettere in discussione la classificazione e certificazione rilasciate dallo Stato di bandiera. Il giudice nazionale ha quindi sottoposto alla Corte cinque gruppi di questioni pregiudiziali.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 2009/16/CE, come modificata dalla direttiva (UE) 2017/2110, in particolare gli articoli 1, 2, 3, 4, 11, 12, 13, 19 e 21, nonché gli allegati I, V e X. Vengono inoltre richiamate la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, in particolare gli articoli 17, 18, 19, 21, 24, 91, 92, 94 e 98, e la convenzione SOLAS, soprattutto l’articolo I e le regole del capitolo I, parte B, dell’allegato al protocollo del 1988, incluse le regole 11, 17 e 19. Sono citate anche la convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo e la risoluzione IMO A.1138(31) sulle procedure di controllo da parte dello Stato di approdo.

Prima questione: ambito di applicazione della direttiva 2009/16

La Corte afferma che l’articolo 3 della direttiva 2009/16 delinea un ambito di applicazione ampio, fondato sulla nozione di "nave" di cui all’articolo 2, punto 5, e sulle eccezioni tassative elencate al paragrafo 4 dell’articolo 3. Poiché tali eccezioni devono essere interpretate restrittivamente, una nave non vi rientra solo perché, pur essendo certificata come cargo, è in concreto impiegata in modo sistematico per attività non commerciali di ricerca e soccorso.

La Corte precisa che è irrilevante, ai fini dell’applicabilità della direttiva, che l’attività effettiva non coincida con quella per cui la nave è stata classificata e certificata, che l’attività sia commerciale o non commerciale, e che il trasporto dei naufraghi possa o meno essere assimilato al trasporto passeggeri. Ne deriva che la direttiva si applica alle navi private di soccorso umanitario che si trovano in un porto, in un ancoraggio o in acque soggette alla giurisdizione di uno Stato membro, salvo che rientrino nelle eccezioni espressamente previste.

La Corte aggiunge che la normativa nazionale di recepimento deve essere interpretata, per quanto possibile, in modo conforme alla direttiva; tuttavia il principio di interpretazione conforme non consente letture contra legem.

Seconda questione: ispezione supplementare e fattori di rischio

In relazione all’articolo 11, lettera b), e all’allegato I, parte II, della direttiva, la Corte osserva che l’uso di navi da carico per un’attività sistematica di SAR non costituisce automaticamente un fattore di priorità assoluta o un fattore imprevisto. La sola sproporzione tra capacità certificata e numero di persone soccorse non basta, di per sé, a giustificare un’ispezione supplementare.

Tuttavia, lo Stato di approdo può effettuare tale ispezione se, sulla base di elementi giuridici e fattuali circostanziati, ritiene esistano indizi seri di un pericolo per la salute, la sicurezza, le condizioni di lavoro a bordo o l’ambiente, tenuto conto delle modalità concrete di gestione della nave. La Corte richiama il margine di apprezzamento professionale dell’autorità competente, ma esige che la decisione sia motivata e fondata su indizi seri; tra gli elementi rilevanti possono figurare l’attività effettiva, lo scarto rispetto alla certificazione, la frequenza dell’attività e l’adeguatezza delle dotazioni rispetto al numero di persone imbarcate.

La Corte sottolinea anche che una lettura eccessivamente ampia, fondata solo sulla sproporzione numerica, ostacolerebbe l’obbligo di soccorso marittimo sancito dall’articolo 98 UNCLOS e sarebbe incompatibile con l’articolo IV, lettera b), SOLAS, che esclude dal computo le persone a bordo per forza maggiore o per obbligo di soccorso.

Terza e quarta questione: ispezione dettagliata e limiti rispetto alla classificazione dello Stato di bandiera

Quanto all’articolo 13 della direttiva 2009/16, la Corte afferma che l’ispezione dettagliata consente allo Stato di approdo di esaminare in modo più ampio e approfondito la nave, incluse costruzione, dotazioni, equipaggio, condizioni di vita e lavoro e procedure operative di bordo, se sussistono fondati motivi per ritenere che la nave o il suo equipaggio non soddisfino sostanzialmente i requisiti delle convenzioni.

In tale contesto, lo Stato di approdo può tenere conto del fatto che una nave certificata come cargo sia in realtà utilizzata sistematicamente per SAR, ma solo per valutare se, in concreto, vi sia un pericolo per persone, cose o ambiente. Non può invece pretendere che la nave disponga di certificati diversi da quelli rilasciati dallo Stato di bandiera o che rispetti tutte le prescrizioni proprie di una diversa classificazione, perché ciò equivale a rimettere in discussione la competenza esclusiva dello Stato di bandiera in materia di nazionalità, classificazione e certificazione.

Quinta questione: fermo e azioni correttive

La Corte interpreta l’articolo 19 della direttiva nel senso che il fermo può essere disposto solo se le carenze accertate rappresentano un evidente pericolo per la sicurezza, la salute o l’ambiente e rendono la nave insicura. Il fermo non può essere giustificato dalla sola constatazione che la nave è stata utilizzata per SAR in modo non coerente con la certificazione; occorre un pericolo evidente e concreto.

Se il fermo è legittimamente disposto, lo Stato di approdo può imporre azioni correttive per consentire alla nave di riprendere il mare in condizioni sicure, ma tali misure devono essere adeguate, necessarie e proporzionate. Non è invece consentito subordinare il mancato fermo o la revoca del fermo al possesso di certificati diversi o all’osservanza di requisiti propri di un’altra classe di nave. La Corte insiste inoltre sulla necessità di una leale cooperazione tra Stato di approdo e Stato di bandiera, in particolare quando la nave batte bandiera di un altro Stato membro.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che la direttiva 2009/16 si applica alle navi cargo impiegate sistematicamente per SAR da un’organizzazione umanitaria e che una normativa nazionale non può limitarne l’applicazione alle sole navi commerciali. Lo Stato di approdo può effettuare ispezioni supplementari e dettagliate e, se del caso, disporre il fermo e richiedere misure correttive, ma solo nei limiti fissati dalla direttiva e dal diritto internazionale del mare, senza sostituirsi allo Stato di bandiera nella certificazione della nave.

Principi pratici per l’operatore

Per gli operatori del settore marittimo e per i difensori delle ONG, la sentenza chiarisce tre punti essenziali:

• la qualifica formale di cargo non esclude l’applicabilità della direttiva sul controllo da parte dello Stato di approdo;
• l’uso SAR può essere rilevante come indice di rischio, ma solo se accompagnato da elementi concreti di pericolo;
• lo Stato di approdo non può imporre una riconversione certificativa totale della nave, potendo invece imporre solo misure correttive funzionali a eliminare carenze effettivamente pericolose, nel rispetto del riparto di competenze con lo Stato di bandiera.