Sentenza n. 992/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato il regolamento regionale attuativo della disciplina toscana sulla cerca, raccolta e coltivazione del tartufo, le deliberazioni presupposte e, con motivi aggiunti, lo studio tecnico di mappatura delle aree tartufigene. Ha dedotto violazione della legge n. 752/1985, degli artt. 7 e 11 della l.r. Toscana n. 36/2023, dei principi di buon andamento, imparzialità, partecipazione, trasparenza e motivazione, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, errore di fatto, difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, ha contestato l’assenza di una distinzione normativa tra aree effettivamente produttive e aree meramente vocate, l’inadeguatezza dei criteri di mappatura, l’inclusione di aree asseritamente improduttive, l’alterazione del rapporto tra superfici destinate alla libera cerca e aree riservate alle tartufaie controllate, l’inattendibilità metodologica dello studio Gardin-Giannetti e un presunto conflitto di interessi dei suoi autori. Ha inoltre censurato la limitazione dell’accesso integrale alla mappatura ai Comuni e ai soggetti scientifici riconosciuti, chiedendo una verificazione tecnica. È stata proposta anche domanda risarcitoria per il ritardo nell’adozione del regolamento e per violazione dei doveri di correttezza e buona fede, nonché istanza di rimessione alla Corte costituzionale degli artt. 2, 3, 7, 11 e 20 della l.r. Toscana n. 36/2023 e dell’art. 3 del regolamento, in riferimento agli artt. 3, 9, 41 e 117 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Ha preliminarmente respinto l’eccezione regionale di non autonoma impugnabilità del regolamento, ritenendo che l’atto, pur attuativo, introducesse criteri prescrittivi e vincolanti con portata innovativa, conformativa e immediatamente lesiva sulle aree tartufigene, sull’uso dei fondi del demanio civico e sull’attività di libera cerca. Nel merito, ha ritenuto infondata la pretesa secondo cui l’ordinamento imporrebbe la distinzione tra aree effettivamente produttive e aree vocate, poiché tale distinzione non è prevista né dalla legge statale n. 752/1985 né dalla l.r. Toscana n. 36/2023. Ha escluso vizi della mappatura, qualificandola come attività tecnico-ricognitiva complessa, progressiva e aggiornabile, basata su una pluralità di fonti; la ricorrente non aveva indicato errori concreti né prodotto una perizia tecnica alternativa. Il sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali è stato ritenuto limitato alla verifica di manifesta illogicità, incongruità o irragionevolezza, non ravvisate nel caso concreto. Il limite del 20%, elevabile al 40%, per le tartufaie naturali controllate è stato ritenuto legittimo e comunque non concretamente lesivo, considerato che le tartufaie controllate risultavano pari a circa il 4% della superficie tartufigena regionale. È stata ritenuta legittima anche la limitazione dell’accesso integrale alla mappatura, in ragione della tutela di specie rare e vulnerabili e degli habitat tartufigeni, con riferimento alla disciplina dell’accesso documentale e ambientale; la motivazione regolamentare è stata giudicata congrua e proporzionata. La verificazione è stata negata perché non necessaria e diretta a sostituire o rinnovare l’istruttoria tecnico-discrezionale amministrativa, in assenza di un principio di prova tecnica alternativa. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non risultavano provati condotta antigiuridica, colpa dell’amministrazione, danno ingiusto e nesso causale. Il termine di 180 giorni per l’adozione del regolamento è stato ritenuto non perentorio e il suo superamento, da solo, non sufficiente a integrare colpa o illecito. Non era stato individuato alcun bene della vita concretamente perduto né dimostrato un danno patrimoniale; inoltre, la ricorrente non aveva attivato gli strumenti utili a evitare il danno, quali il ricorso avverso il silenzio o il potere sostitutivo. La questione di costituzionalità è stata dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza e, comunque, manifestamente infondata. La ricorrente è stata condannata a corrispondere alla Regione Toscana 4.000 euro per spese di lite; nulla è stato disposto per i Comuni non costituiti.

Norme richiamate

• art. 3 l. 16 dicembre 1985, n. 752

  la raccolta dei tartufi è libera nei boschi e nei terreni non coltivati

  La libertà di raccolta costituisce principio fondamentale della materia, ma non assoluto, potendo essere conformata dalle Regioni mediante limiti e modalità funzionali alla tutela ambientale e al governo della risorsa.

• art. 1 l. 16 dicembre 1985, n. 752

  le regioni […] provvedono a disciplinare con propria legge la raccolta, la coltivazione e la commercializzazione dei tartufi […] nel rispetto dei princìpi fondamentali e dei criteri stabiliti dalla presente legge

  La legge statale ha natura di legge-quadro e rimette alle Regioni la disciplina di dettaglio nel rispetto dei principi fondamentali statali.

• art. 2 l.r. Toscana 2 agosto 2023, n. 36

  Definisce le categorie di tartufaia e la mappatura quale censimento informatizzato delle aree tartufigene e delle tartufaie, riservato alla Regione per finalità di gestione, tutela e governo della risorsa.

• art. 3 l.r. Toscana 2 agosto 2023, n. 36

  Attribuisce alla Giunta regionale la realizzazione, tenuta e aggiornamento della mappatura regionale.

• art. 7 l.r. Toscana 2 agosto 2023, n. 36

  l’attività di cerca e di raccolta del tartufo è libera nei boschi, nei terreni non coltivati e […] lungo le sponde e gli argini dei corsi d’acqua classificati pubblici

  Conferma a livello regionale il principio della libera cerca nei luoghi indicati dalla legge.

• art. 11 l.r. Toscana 2 agosto 2023, n. 36

  a livello comunale, per singola specie, la superficie complessiva delle aree occupate dalle tartufaie naturali controllate […] non può eccedere il 20 per cento della superficie complessiva delle aree tartufigene comunali […] Il comune può aumentare […] fino al 40 per cento

  Il limite quantitativo alle tartufaie controllate costituisce una scelta regionale legittima di bilanciamento tra libera raccolta, tutela ambientale e governo della risorsa.

• art. 20 l.r. Toscana 2 agosto 2023, n. 36

  Delega al regolamento attuativo la disciplina delle metodologie operative della mappatura, delle procedure di riconoscimento delle tartufaie e delle condizioni di deroga al calendario di raccolta; il termine di 180 giorni non è perentorio.

• art. 3 D.P.G.R. Toscana 8 gennaio 2025, n. 2/R

  Disciplina la mappatura regionale e limita l’accesso ai dati integrali ai Comuni e ai soggetti scientifici riconosciuti, vietandone la divulgazione per finalità di tutela degli habitat e delle specie vulnerabili.

• artt. 10 e 11 D.P.G.R. Toscana 8 gennaio 2025, n. 2/R

  Stabiliscono la documentazione tecnica necessaria per il riconoscimento delle tartufaie naturali controllate e coltivate.

• art. 24, comma 1, lett. c), l. 7 agosto 1990, n. 241

  È stato richiamato quale base normativa per l’esclusione dall’accesso documentale degli atti normativi e generali.

• art. 5-bis d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33

  Consente limitazioni all’accesso civico generalizzato per la tutela di interessi pubblici e privati rilevanti.

• art. 5, comma 2, lett. h), d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195

  Consente di negare o limitare l’accesso alle informazioni ambientali quando la divulgazione possa arrecare pregiudizio a specie rare o vulnerabili.

• art. 63 c.p.a.

  La verificazione è un ausilio istruttorio rimesso alla discrezionalità del giudice e può essere disposta solo quando oggettivamente necessaria; non può servire a colmare carenze probatorie o a rinnovare integralmente l’istruttoria amministrativa.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per comportamento illegittimo o tardivo richiede condotta antigiuridica, colpa o dolo, danno ingiusto e nesso causale.

• art. 2-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il richiamo al danno da ritardo non esonera il ricorrente dalla prova degli ordinari presupposti della responsabilità e del pregiudizio concretamente subito.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Esclude o riduce il risarcimento per i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

• art. 30 c.p.a.

  Recepisce il principio di autoresponsabilità e impone di considerare le condotte diligenti esigibili dal danneggiato nella valutazione del danno risarcibile.

• art. 2, comma 9-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Prevede il potere sostitutivo attivabile in caso di inerzia amministrativa; la mancata attivazione è stata valorizzata ai fini dell’esclusione del danno evitabile.

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta inammissibile per difetto di rilevanza e, comunque, manifestamente infondata.

Massime di principio

• Un regolamento formalmente attuativo è autonomamente impugnabile quando il suo contenuto sostanziale introduce prescrizioni innovative, vincolanti e direttamente conformative di una pluralità di posizioni soggettive, senza necessità di attendere un successivo atto applicativo.
• La legge statale quadro in materia di raccolta dei tartufi stabilisce il principio fondamentale della libera cerca, ma tale principio non è assoluto e consente alle Regioni di introdurre limiti quantitativi e modalità di esercizio funzionali alla tutela ambientale, alla conservazione degli habitat e al governo della risorsa.
• In assenza di una previsione normativa espressa, l’amministrazione non è tenuta a distinguere, nella mappatura delle aree tartufigene, tra aree effettivamente produttive e aree meramente vocate, quando la disciplina positiva utilizzi una nozione unitaria di area tartufigena e rimetta all’amministrazione una mappatura conoscitiva dinamica e progressiva.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali non consente di sostituire la valutazione del giudice a quella dell’amministrazione, ma riguarda la verifica di manifesta illogicità, incongruità, irragionevolezza o travisamento; contestazioni generiche, prive dell’indicazione di errori concreti e non supportate da una perizia tecnica alternativa, non sono sufficienti a infirmare l’istruttoria amministrativa.
• La verificazione non può essere utilizzata per colmare carenze probatorie della parte o per rinnovare integralmente, ex post, l’istruttoria tecnico-discrezionale amministrativa; essa è ammissibile solo quando l’accertamento tecnico sia oggettivamente necessario e abbia funzione integrativa, non sostitutiva, rispetto agli elementi già acquisiti.
• Il danno da ritardo dell’amministrazione non è in re ipsa e richiede la prova cumulativa della condotta antigiuridica, della colpa o del dolo dell’amministrazione, del danno ingiusto, del nesso causale e della spettanza del bene della vita; il mero superamento del termine procedimentale non integra automaticamente illecito risarcibile.

Come è indicizzato