Sentenza n. 2585/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica ex art. 181 d.lgs. 42/2004 per alcune specifiche difformità edilizie rispetto all’autorizzazione paesaggistica, riguardanti un locale tecnico, due insegne, due piscine, una canna fumaria e un’esalazione. Nella relazione paesaggistica erano state anche menzionate strutture ombreggianti e due vasche tipo Jacuzzi, senza che fosse formulata una domanda di compatibilità paesaggistica per tali opere. La Soprintendenza aveva espresso parere favorevole per le opere oggetto dell’istanza, ma negativo per 17 strutture ombreggianti collocate sulla copertura, ritenendole idonee a determinare la percezione di un ulteriore piano dell’edificio. La Provincia aveva quindi ordinato la rimozione delle strutture e applicato una sanzione pecuniaria, calcolata mediante perizia di stima anche con riferimento alle opere oggetto del parere favorevole. La ricorrente deduceva: violazione dell’art. 2 e del punto A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017, sostenendo che le strutture fossero pergotende esenti da autorizzazione paesaggistica; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, travisamento e sproporzionalità; illegittimità della rimozione integrale per omessa valutazione di soluzioni alternative; violazione del termine previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004; illegittimità del parere della Commissione per il paesaggio e della perizia di stima; erronea applicazione dei criteri provinciali di determinazione della sanzione. La Provincia eccepiva inoltre la tardività dell’impugnazione del parere soprintendentizio.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, rilevando che il parere della Soprintendenza si qualificava espressamente come preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e costituiva quindi atto endoprocedimentale impugnabile unitamente al provvedimento conclusivo. Nel merito, il giudice ha affermato che il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica è instaurato su domanda di parte e che l’istanza delimita necessariamente l’oggetto del procedimento. L’amministrazione non può dunque pronunciarsi, ai fini della compatibilità paesaggistica, su opere abusive soltanto menzionate nella relazione paesaggistica ma non comprese nella domanda. Poiché le strutture ombreggianti erano state indicate senza formulare alcuna richiesta di accertamento, la valutazione negativa della Soprintendenza e l’ordine di rimozione erano illegittimi per travalicamento dell’oggetto dell’istanza. Il TAR ha inoltre rilevato che le strutture, costituite da sottili intelaiature metalliche prive di tamponamenti laterali e di elementi di fissità, destinate a sostenere tende orizzontali retraibili, erano qualificabili come pergotende. La tenda costituiva l’opera principale, mentre la struttura metallica aveva funzione meramente accessoria; tali opere rientravano pertanto tra le installazioni esterne facilmente amovibili e prive di strutture stabilmente ancorate al suolo escluse dall’autorizzazione paesaggistica dal punto A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017. Il numero delle pergotende non era idoneo, di per sé, a modificarne la qualificazione normativa. È stata altresì annullata la sanzione di € 18.060,00, poiché la relativa perizia aveva considerato anche opere estranee al perimetro della domanda di compatibilità paesaggistica. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il ricorso è stato accolto integralmente, con annullamento degli atti impugnati e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica è a istanza di parte e la domanda delimita le opere sottoposte alla valutazione dell’amministrazione.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  somma, da determinarsi previa perizia di stima, equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione

  La sanzione paesaggistica deve essere determinata sulla base delle opere legittimamente comprese nel procedimento di compatibilità paesaggistica; è illegittima se la perizia considera opere estranee all’istanza.

• art. 2 d.P.R. 31/2017

  Esclude dall’autorizzazione paesaggistica gli interventi indicati nell’allegato A al regolamento.

• punto A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017

  Installazioni esterne poste a corredo di attività economiche ... costituite da elementi facilmente amovibili quali tende ... elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo

  Le pergotende costituite da una tenda retraibile sostenuta da una struttura metallica leggera, priva di tamponamenti e di stabile ancoraggio al suolo, rientrano tra le opere esenti da autorizzazione paesaggistica; il loro numero non modifica, di per sé, tale qualificazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Un atto qualificato dalle amministrazioni come preavviso di provvedimento negativo ha natura endoprocedimentale e può essere impugnato unitamente al provvedimento conclusivo.

• art. 2 d.P.C.M. 12 dicembre 2005

  la base di riferimento essenziale

  La relazione paesaggistica costituisce la base di riferimento per le valutazioni dell’amministrazione, ma non amplia l’oggetto della domanda oltre le opere per le quali l’interessato ha effettivamente richiesto l’accertamento.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica instaurato su istanza di parte, la domanda delimita il perimetro oggettivo della valutazione amministrativa; l’amministrazione non può pronunciarsi su opere abusive soltanto menzionate negli elaborati, ma non comprese nella richiesta, e il provvedimento che estenda d’ufficio l’accertamento è annullabile per travalicamento dell’oggetto dell’istanza.
• Le pergotende formate da una tenda orizzontale retraibile sostenuta da intelaiature metalliche sottili, prive di tamponamenti laterali e di stabile ancoraggio al suolo, rientrano tra le installazioni esterne facilmente amovibili escluse dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi del punto A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017.
• Ai fini della qualificazione paesaggistica di una pergotenda, la struttura metallica di sostegno assume carattere accessorio rispetto alla tenda, che costituisce l’opera principale; il numero delle strutture installate non è, di per sé, un criterio idoneo a mutarne la qualificazione normativa.
• La sanzione paesaggistica prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 deve essere determinata sulla base delle sole opere comprese nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica; è illegittima la perizia di stima che includa opere estranee alla domanda dell’interessato.
• Un parere qualificato dall’amministrazione come preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 è un atto endoprocedimentale, non immediatamente lesivo, impugnabile insieme al provvedimento conclusivo.

Come è indicizzato