Sentenza n. 83/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza e i conseguenti dinieghi comunali relativi a un intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione di un immobile sito in area paesaggisticamente vincolata. Con il primo motivo ha dedotto che la Soprintendenza avrebbe fondato il parere sull'illegittimità implicita del permesso di costruire in sanatoria rilasciato nel 2004, esercitando inammissibilmente un'autotutela senza il rispetto dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Con il secondo e il terzo motivo ha sostenuto che, considerata l'incertezza circa la riconducibilità del vicino corso d'acqua alla categoria delle acque pubbliche e la successiva imposizione del vincolo paesaggistico, le amministrazioni avrebbero dovuto procedere d'ufficio a una valutazione di compatibilità paesaggistica "ora per allora", anche in applicazione del principio del dissenso costruttivo. Con il quarto motivo ha contestato il comportamento del Comune, ritenuto meramente adesivo al parere soprintendentizio, assumendo che quest'ultimo fosse tardivo perché adottato oltre il termine previsto dall'art. 146 d.lgs. 42/2004.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha rilevato che il parere non aveva annullato né disapplicato il permesso edilizio in sanatoria, ma aveva evidenziato la distinta illiceità paesaggistica del manufatto esistente. L'autorizzazione paesaggistica è autonoma e presupposta rispetto al titolo edilizio; pertanto, il rilascio di un titolo urbanistico, anche in sanatoria e in assenza dell'autorizzazione paesaggistica, non rende legittimo il manufatto sotto il profilo paesaggistico. La Soprintendenza poteva quindi rilevare l'impossibilità di valutare soltanto i lavori di ristrutturazione senza una previa valutazione della compatibilità paesaggistica dell'edificio originario. Quanto al secondo e al terzo motivo, il Collegio ha riconosciuto che, in situazioni peculiari, può essere effettuata una valutazione paesaggistica "ora per allora" quando il controllo sia stato omesso per ragioni non imputabili a una condotta consapevole dell'interessato. Tuttavia, tale valutazione richiede la presentazione di un'apposita istanza, corredata dagli elaborati necessari e, per l'attività della Soprintendenza, dagli atti istruttori comunali previsti dall'art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004. Poiché la ricorrente non aveva presentato tale istanza, le amministrazioni non erano obbligate a procedere d'ufficio. Il principio del dissenso costruttivo non era applicabile, perché opera quando siano prospettabili interventi mitigativi sull'opera progettata, non quando manchi la valutazione paesaggistica dell'immobile originario. Quanto al quarto motivo, il TAR ha escluso la tardività del parere. Il termine era iniziato con l'acquisizione della richiesta il 10 settembre 2024, era stato interrotto dalla richiesta di integrazioni dell'8 ottobre 2024 e aveva ripreso a decorrere dal 2 gennaio 2025, con ulteriori quattordici giorni fino al preavviso di diniego del 16 gennaio. In assenza di osservazioni al preavviso, il termine aveva poi ripreso a decorrere dal 27 gennaio 2025, sicché il parere del 28 gennaio era tempestivo. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio

  L'autorizzazione paesaggistica conserva autonomia rispetto al titolo edilizio e costituisce un presupposto distinto; il rilascio di un titolo edilizio non sana l'illiceità paesaggistica del manufatto.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  Gli atti istruttori comunali previsti dalla norma sono necessari per consentire alla Soprintendenza la valutazione paesaggistica, anche nell'ambito di una richiesta di valutazione "ora per allora".

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione non è applicabile quando l'amministrazione non esercita autotutela sul titolo edilizio, ma valuta autonomamente la compatibilità paesaggistica del manufatto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  la comunicazione … sospende i termini di conclusione dei procedimenti, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di dieci giorni per la presentazione delle osservazioni stesse

  Il preavviso di diniego sospende il termine procedimentale; se non vengono presentate osservazioni, il termine riprende a decorrere dalla scadenza del termine per formularle.

• art. 39 l. 724/1994

  È la base normativa dell'istanza di secondo condono presentata per il manufatto, il cui rilascio non ha prodotto effetti sananti sul piano paesaggistico.

• art. 32 l. 47/1985

  Il parere paesaggistico richiesto nell'ambito della sanatoria edilizia costituiva un adempimento distinto, nella specie omesso.

Massime di principio

• Il titolo edilizio, anche se rilasciato in sanatoria, non legittima sotto il profilo paesaggistico un manufatto realizzato o mantenuto in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, poiché il titolo paesaggistico è autonomo e presupposto rispetto a quello edilizio.
• Quando la compatibilità paesaggistica dell'immobile originario non sia stata valutata a suo tempo per ragioni non imputabili consapevolmente all'interessato, può essere ammessa una valutazione paesaggistica "ora per allora"; tale procedimento non si avvia però d'ufficio, ma richiede un'apposita istanza corredata dalla documentazione necessaria e dagli atti istruttori comunali previsti dall'art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004.
• Il principio del dissenso costruttivo impone la prospettazione di modifiche o misure mitigative soltanto quando l'opera progettata sia suscettibile di essere resa compatibile con il contesto paesaggistico; non impone all'amministrazione di supplire alla mancanza di una previa valutazione paesaggistica dell'immobile originario.
• Ai fini del termine per il parere della Soprintendenza, la richiesta di integrazioni documentali sospende il decorso del termine, che riprende dalla trasmissione delle integrazioni; il preavviso di diniego determina inoltre la sospensione prevista dall'art. 10-bis l. 241/1990, con ripresa del termine dopo la scadenza del termine per le osservazioni in assenza di queste.

Come è indicizzato