Corte di giustizia, Sentenza C-421/22

Regime di compensazione nei contratti di servizio pubblico di trasporto passeggeri aggiudicati con gara

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Augstākā tiesa (Senāts) lettone in materia di servizi pubblici di trasporto passeggeri su autobus. Il nodo centrale è se, in un appalto pubblico aggiudicato tramite gara aperta, trasparente e non discriminatoria, il diritto UE imponga all’autorità competente di proteggere integralmente il prestatore dagli aumenti futuri dei costi mediante un’indicizzazione regolare del prezzo contrattuale.

Fatti e procedimento principale

L’amministrazione aggiudicatrice lettone aveva indetto una gara per l’affidamento, per dieci anni, del servizio pubblico di trasporto passeggeri su una rete regionale di autobus. Alcune imprese partecipanti hanno contestato il capitolato d’oneri e il progetto di contratto, sostenendo che il modello economico non garantisse una compensazione adeguata perché l’indicizzazione del prezzo era limitata nel tempo e a talune categorie di costi (in particolare carburanti, salari e contributi previdenziali, con soglie e finestre temporali predefinite).

Il giudice del rinvio rilevava il rischio che, in un mercato caratterizzato da forte incertezza sui costi futuri, l’assenza di una revisione piena del prezzo potesse trasferire eccessivamente il rischio economico sui vettori, con possibile compromissione della sostenibilità finanziaria e della qualità del servizio.

Questione pregiudiziale

La questione sottoposta alla Corte chiedeva, in sostanza, se il regolamento n. 1370/2007 osti a un regime di compensazione che non obbliga l’autorità competente a coprire integralmente, tramite indicizzazione periodica, tutti gli aumenti dei costi del servizio che sfuggono al controllo del prestatore.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato in particolare:

• l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1370/2007, che ne definisce l’obiettivo;
• l’articolo 2 bis, paragrafo 1 e 2, sul contenuto e sugli obiettivi delle specifiche degli obblighi di servizio pubblico;
• l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, sui contratti di servizio pubblico e sulle norme generali;
• l’articolo 4, paragrafo 1, che impone di stabilire in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, i parametri di calcolo della compensazione e le modalità di ripartizione dei costi;
• l’articolo 6, paragrafo 1, che impone la conformità dell’assetto compensativo all’articolo 4;
• il punto 7 dell’allegato, relativo alla promozione di una gestione efficace e di un servizio di livello sufficientemente elevato.

Sono stati richiamati anche i considerando 4, 7, 27 e 34 e gli orientamenti interpretativi della Commissione, in particolare i punti 2.4.3, 2.4.5 e 2.4.8.

Ragionamento della Corte

La Corte ha osservato anzitutto che l’articolo 3, paragrafo 2, invocato dal giudice del rinvio, non era in realtà pertinente, poiché la controversia riguardava un contratto affidato a seguito di gara e non una disciplina tariffaria generale.

Ha poi valorizzato l’articolo 4, paragrafo 1, che lascia alle autorità competenti un margine di discrezionalità nella definizione dei parametri di compensazione e delle modalità di ripartizione dei costi. Da questa formulazione deriva che l’autorità non è tenuta a compensare tutti i costi in modo automatico: può trasferire all’operatore taluni rischi connessi all’evoluzione di determinati costi, anche quando tali costi non siano pienamente controllabili dal prestatore.

La Corte ha inoltre evidenziato la logica del regolamento n. 1370/2007: esso mira sia a evitare la sovracompensazione, sia a incentivare l’efficienza dell’operatore. Un sistema che copra sempre e integralmente ogni aumento di costo non stimola, per definizione, la contenimento dei costi o il miglioramento dell’efficienza.

Un elemento decisivo è stato il contesto della gara pubblica. Secondo la Corte, quando l’affidamento avviene tramite gara aperta, trasparente e non discriminatoria, gli offerenti determinano essi stessi il prezzo dell’offerta in funzione dei rischi che sono disposti ad assumere, compresi quelli legati all’evoluzione futura dei costi. In questa cornice, si presume che il prezzo offerto incorpori il livello di rischio accettato dall’operatore e il relativo rendimento atteso.

La Corte ha quindi escluso che la sola assenza di un meccanismo di indicizzazione regolare integri, di per sé, una violazione del principio di proporzionalità. Tale principio rimane applicabile, ma impone solo di evitare condizioni eccessive o irragionevoli; non esige che ogni contratto preveda una revisione automatica completa dei costi. La Corte ha anche osservato che, nel caso concreto, risultava che la gara aveva ricevuto un numero elevato di offerte, indice che le condizioni non erano manifestamente eccessive; tale verifica finale spetta comunque al giudice nazionale.

Decisione

La Corte ha dichiarato che il regolamento (CE) n. 1370/2007 non osta a un regime di compensazione che, nell’ambito di un appalto pubblico di servizi e in esito a una gara aperta, trasparente e non discriminatoria, non imponga alle autorità competenti di concedere al prestatore una compensazione integrale, tramite indicizzazione regolare, per qualsiasi aumento dei costi connessi alla gestione ed esercizio del servizio che sfugga al suo controllo.

Principio operativo per la prassi

Per gli operatori e le amministrazioni, la pronuncia conferma che nei contratti di servizio pubblico di trasporto affidati in gara il rischio economico può essere allocato in parte sul prestatore, purché i parametri siano fissati ex ante in modo trasparente e il meccanismo resti proporzionato. Non esiste, in base al regolamento n. 1370/2007, un diritto dell’operatore alla copertura automatica di ogni extra-costo sopravvenuto."