Cassazione Civile, Ordinanza n. 05012/2026 del 05/03/2026

Esito

La controversia

Una società che gestisce in concessione una tratta autostradale ha promosso regolamento preventivo di giurisdizione contro il Ministero, dopo aver adito il TAR per impugnare un provvedimento con cui il concedente aveva approvato solo parzialmente una perizia di variante tecnica relativa a lavori di ammodernamento di uno svincolo, escludendo dal riconoscimento a investimento alcuni importi dei lavori aggiuntivi. La società ha rappresentato che la stessa vicenda si inserisce in un rapporto concessorio già scaduto ma proseguito fino al subentro del nuovo concessionario, e che in un diverso giudizio civile pendente aveva chiesto il rimborso dei costi sostenuti per interventi eseguiti dopo una certa data, nonché il risarcimento del danno per il mancato riconoscimento della remunerazione sugli investimenti e per l’impossibilità di utilizzare il capitale investito. Il ricorso per regolamento è stato proposto nonostante nel giudizio amministrativo il Ministero non avesse eccepito il difetto di giurisdizione, sulla base del dubbio circa il corretto riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Il Ministero resistente ha chiesto invece la giurisdizione del giudice amministrativo; il Pubblico Ministero ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto irrilevante, ai fini del riparto, sia il mancato rilievo del difetto di giurisdizione da parte del Ministero nel giudizio amministrativo, sia il precedente giudicato formatosi in altro processo tra le stesse parti, perché relativo a costi e a un arco temporale diversi. Ha quindi escluso che l’impugnazione del provvedimento ministeriale di approvazione parziale del progetto spostasse la controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché la lite attiene alla fase esecutiva della concessione e al contenuto degli obblighi contrattuali delle parti, non all’esercizio di un potere autoritativo. Il processo dovrà essere riassunto davanti al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  Consente il regolamento preventivo di giurisdizione anche alla parte che ha promosso il giudizio di merito e poi dubiti ragionevolmente della correttezza della scelta del giudice inizialmente adito.

• art. 10 c.p.a.

  È richiamato quale norma di rinvio all’art. 41 c.p.c. in tema di regolamento preventivo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa non si estende alla controversia esecutiva sulla concessione quando non sia in discussione l’esercizio di un potere autoritativo.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione non viene ricondotta alla figura dell’accordo amministrativo ex art. 11, perché la disciplina delle concessioni di pubblici servizi è distinta da quella degli accordi amministrativi.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per ribadire la distinzione tra giurisdizione in materia di accordi e quella in materia di concessioni di beni e servizi pubblici.

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50 del 2016

  Sono evocati come indice della contrattualizzazione della concessione, assimilata in parte al modello dell’appalto nella fase esecutiva e nelle ipotesi di modifica e risoluzione.

• art. 3 d.lgs. n. 50 del 2016

  È richiamato per la nozione di concessione e per la centrale assunzione del rischio operativo da parte del concessionario.

• art. 2, comma 82, d.l. n. 262 del 2006

  È la base normativa della Convenzione Unica che regola il rapporto concessorio.

• L. n. 101 del 2008

  Rende efficace la Convenzione Unica richiamata nel caso concreto.

• art. 5 della Convenzione

  È richiamato come fonte dell’indennizzo di cui la concessionaria lamenta il mancato pagamento.

• art. 2 della Convenzione

  Attribuisce al concessionario la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti da esigenze di sicurezza e livello di servizio.

• art. 3 della Convenzione

  Prevede l’obbligo del concessionario di predisporre il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria da sottoporre al concedente.

Massime di principio

• Nel regolamento preventivo di giurisdizione la parte che ha introdotto il giudizio può adire le Sezioni Unite se sorgono ragionevoli dubbi sulla correttezza della scelta del giudice, anche quando la controparte non abbia eccepito il difetto di giurisdizione.
• Il giudicato formatosi su una precedente controversia tra le stesse parti non preclude la nuova verifica della giurisdizione quando la nuova domanda abbia causa petendi e petitum diversi, ancorché inseriti nel medesimo rapporto contrattuale o concessorio.
• Nelle concessioni di lavori o di gestione di opere pubbliche, il riparto di giurisdizione dipende dal petitum sostanziale: se la controversia concerne l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni nascenti dalla convenzione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario; se invece viene in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, può operare la giurisdizione amministrativa.
• La mera impugnazione di un provvedimento del concedente relativo all’approvazione tecnica o economica di interventi eseguiti dal concessionario non comporta di per sé la giurisdizione amministrativa, quando il sindacato richiesto riguarda la corretta esecuzione delle obbligazioni convenzionali e la congruità dei costi nell’ambito di un rapporto paritetico.
• La concessione di lavori pubblici è oggi letta in chiave fortemente contrattuale: la fase esecutiva del rapporto, incluse le controversie su corrispettivi, rimborsi, indennità e responsabilità da inadempimento, è normalmente devoluta al giudice ordinario, salvo l’esercizio di poteri pubblicistici specifici e unilaterali.

Come è indicizzato