Sentenza n. 2712/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva realizzato un vano tecnico pertinenziale ritenuto abusivo e, il 23 maggio 2025, aveva presentato alla Soprintendenza istanza di regolarizzazione ai sensi dell'art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Dopo una richiesta di integrazioni documentali del 29 maggio 2025, il 19 giugno 2025 aveva presentato al Comune di Siracusa istanza di permesso di costruire in sanatoria secondo la disciplina Salva Casa. Impugnava la dichiarazione di improcedibilità del 19 febbraio 2026 deducendo: 1) violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; 2) violazione dell'art. 36-bis d.P.R. 380/2001 e dell'art. 146 d.lgs. 42/2004, per inosservanza della sequenza procedimentale e lesione dell'autonomia della valutazione paesaggistica; 3) difetto di istruttoria e motivazione, aggravamento procedimentale, violazione dell'art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001 e del principio di collaborazione tra amministrazioni, nonché arbitrarietà e illogicità; 4) sviamento, assumendo che l'improcedibilità fosse stata dichiarata per evitare una pronuncia nel merito sulla compatibilità paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento. Ha ritenuto che, dopo la presentazione al Comune dell'istanza ex art. 36-bis il 19 giugno 2025, la procedura fosse entrata nell'ambito applicativo del comma 4 di tale disposizione: spettava al Comune richiedere il parere paesaggistico e alla Soprintendenza pronunciarsi nel termine di 90 giorni, eventualmente formulando richieste istruttorie nei limiti temporali applicabili. La disciplina prevede il silenzio-assenso e non attribuisce alla Soprintendenza il potere di dichiarare improcedibile la richiesta di parere; una volta formatosi l'assenso tacito, l'eventuale intervento successivo avrebbe potuto avvenire soltanto in autotutela. La richiesta di integrazioni non giustificava l'improcedibilità né poteva trasferire sul privato le conseguenze dell'inerzia del Comune. Il Collegio ha inoltre ravvisato la violazione dell'art. 10-bis, considerato il carattere discrezionale della valutazione paesaggistica, e i vizi di violazione della sequenza procedimentale e del principio di collaborazione, arbitrarietà e manifesta illogicità. Le ulteriori censure sono state ritenute sussistenti nei termini esposti, senza una separata statuizione sul motivo di sviamento. L'Amministrazione regionale è stata condannata a rifondere le spese, liquidate in 4.746 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Da tale disciplina risulta palese come non vi sia spazio per alcuna dichiarazione di improcedibilità per i pareri di competenza delle Soprintendenze ai BB. CC. e AA. Infatti il superamento del termine di 90 giorni dalla data della richiesta della “autorità competente” – ovvero e nel caso di specie: del Comune di Siracusa - forma, di per se stesso, un atto amministrativo tacito favorevole all’accoglimento di una istanza formulata in base all’art. 36 bis del DPR n. 380/2001.

  Nell'ambito del procedimento di regolarizzazione previsto dall'art. 36-bis, comma 4, la Soprintendenza non può dichiarare improcedibile la richiesta di parere paesaggistico: il decorso del termine previsto determina il silenzio-assenso.

• art. 17-bis, comma 1, l. 241/1990

  E se anche è vero che quella norma non contempla espressamente ipotesi di sospensione dei termini di durata massima del procedimento per esigenze istruttorie, venendo in questione una “acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche”, quel vuoto è comunque colmato dalle previsioni del primo comma dell’art. 17 bis della L. n. 241/1990, alla cui stregua “il termine (massimo di 30 giorni;) è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; lo stesso termine si applica qualora dette esigenze istruttorie siano rappresentate dall'amministrazione proponente nei casi di cui al secondo periodo. Non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini”.

  Per le esigenze istruttorie relative all'acquisizione di assensi tra amministrazioni, il termine può essere interrotto solo mediante una richiesta motivata e puntuale formulata nel termine; il nuovo termine decorre dalla ricezione degli elementi richiesti e non sono ammesse ulteriori interruzioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  operando al contrario un sistema di silenzio-assenso, il quale le legittima unicamente all’adozione ex post di provvedimenti in autotutela a norma dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 sui pareri positivi tacitamente formatisi.

  Formatosi il parere positivo tacito, la Soprintendenza può intervenire solo successivamente in autotutela, nel rispetto della disciplina dell'annullamento d'ufficio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Stante altresì il carattere fortemente discrezionale della valutazione di compatibilità paesaggistica (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza 9 dicembre 2024, n. 9899), risulta esistente, oltre che giuridicamente rilevante, (anche) il vizio di violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990.

  L'omessa comunicazione dei motivi ostativi è rilevante quando il procedimento comporta una valutazione paesaggistica ampiamente discrezionale.

• art. 117 c.p.a.

  Rispetto al quale l’attuale ricorrente aveva soltanto la facoltà, e non certo il potere/dovere, di agire a norma dell’art. 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio è una facoltà del privato e non un onere il cui mancato esercizio consenta all'amministrazione di trasferirgli le conseguenze dell'inerzia di un'altra amministrazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di regolarizzazione paesaggistica previsto dall'art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001, il parere della Soprintendenza deve essere reso entro il termine previsto; il decorso del termine determina il silenzio-assenso e non consente alla Soprintendenza di sostituire la pronuncia di merito con una dichiarazione di improcedibilità.
• Le richieste istruttorie relative a un assenso tra amministrazioni possono interrompere il termine soltanto se motivate, puntuali e formulate tempestivamente; l'interruzione opera nei limiti temporali previsti e non può essere reiterata.
• Una volta formatosi il silenzio-assenso sul parere paesaggistico, l'amministrazione può rimuoverne gli effetti solo mediante l'esercizio dei poteri di autotutela previsti dalla legge.
• L'inerzia dell'amministrazione comunale non può essere imputata al privato né giustificare l'improcedibilità del procedimento da parte della Soprintendenza; l'azione avverso il silenzio costituisce una facoltà del privato, non un adempimento imposto a pena di perdita della tutela.

Come è indicizzato