Corte di giustizia, Sentenza C-658/24

Normativa ungherese sugli sconti obbligatori nella distribuzione alimentare

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Győri Törvényszék (Corte di Győr, Ungheria) in una controversia tra Penny Market Kft. e un'autorità amministrativa ungherese, che aveva irrogato un'ammenda per la violazione di un decreto governativo adottato in un contesto di "situazione di pericolo". La Corte è chiamata a valutare la compatibilità di una disciplina che impone ai grandi distributori alimentari ribassi obbligatori e quantitativi minimi di prodotti con il diritto dell'Unione, in particolare con l'OCM dei prodotti agricoli e con la direttiva servizi.

Fatti e procedimento principale

Il governo ungherese, a seguito del conflitto in Ucraina e dell'inflazione dei prezzi alimentari, ha adottato il decreto 162/2023. Il decreto si applica ai distributori di prodotti alimentari con fatturato netto superiore a 1 miliardo di HUF nel 2021 e impone, per un periodo determinato:

• una riduzione di prezzo di almeno il 15% rispetto al prezzo lordo più basso praticato nei 30 giorni precedenti per almeno un prodotto di ciascuna categoria interessata;
• la messa in vendita quotidiana dei prodotti scontati in quantitativi almeno pari al quantitativo medio giornaliero venduto nel 2022.

In caso di violazione sono previste ammende e la possibile sospensione temporanea dell'attività. Nel caso concreto, a seguito di un controllo, l'autorità nazionale ha ritenuto che alcuni prodotti non fossero esposti e che non fossero stati venduti nel momento ispezionato, irrogando a Penny Market un'ammenda di HUF 4 000 000. La società ha contestato la decisione, sostenendo di aver venduto i quantitativi dovuti nell'arco della giornata e di aver comunque reso disponibili prodotti sostitutivi.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio ha chiesto se il regolamento (UE) n. 1308/2013 e, in parallelo, gli articoli 49 e 56 TFUE e l'articolo 16 della direttiva 2006/123/CE ostino a una normativa nazionale che, in situazione di emergenza:

• impone solo ai rivenditori alimentari sopra una certa soglia di fatturato sconti obbligatori su categorie di prodotti agricole;
• impone anche un obbligo di disponibilità minima dei prodotti;
• prevede ammende obbligatorie in caso di inosservanza.

La Corte precisa che, data la stabile presenza di Penny Market nel mercato ungherese, la fattispecie ricade sulla libertà di stabilimento e non sulla sola libera prestazione dei servizi. Per questo riformula la prima questione alla luce degli articoli 14 e 15 della direttiva 2006/123/CE.

Quadro normativo rilevante

Quanto al regolamento n. 1308/2013, la Corte richiama in particolare gli articoli 219 e 221, che attribuiscono alla Commissione poteri di intervento in caso di turbative di mercato o problemi specifici. Quanto alla direttiva 2006/123/CE, risultano centrali:

• l'articolo 4, che definisce "servizio" e "stabilimento";
• l'articolo 3, sul rapporto con altri atti dell'Unione;
• l'articolo 14, che vieta i requisiti discriminatori per l'accesso o l'esercizio dell'attività di servizi;
• l'articolo 15, che disciplina i requisiti da valutare alla luce di non discriminazione, necessità e proporzionalità.

Ragionamento della Corte sul regolamento n. 1308/2013

La Corte ricorda la propria giurisprudenza secondo cui, in presenza di una OCM, gli Stati membri devono astenersi da misure che ne compromettano il funzionamento. In assenza di un meccanismo di fissazione dei prezzi, la libera determinazione del prezzo di vendita è componente essenziale del regolamento n. 1308/2013.

La normativa ungherese incide direttamente su tale libertà, poiché impone ai distributori di applicare prezzi ridotti e di mantenere quantitativi minimi di vendita, alterando il gioco concorrenziale. La Corte riconosce che gli obiettivi di lotta all'inflazione e di tutela dei consumatori svantaggiati possono, in linea di principio, costituire finalità diverse da quelle dell'OCM. Tuttavia, i poteri della Commissione ex articoli 219 e 221 non possono essere interpretati estensivamente fino a coprire tali obiettivi a livello generale.

Sul piano della proporzionalità, la Corte osserva che la misura non opera in modo coerente e sistematico: si applica solo a una categoria ristretta di distributori, generalmente collocati nelle aree urbane, lasciando fuori una parte sostanziale del mercato e rendendo difficilmente accessibili ai consumatori svantaggiati i prodotti a prezzo ridotto. Per il medesimo motivo, anche l'obbligo di quantitativi minimi non è idoneo a garantire gli obiettivi perseguiti.

Ragionamento della Corte sulla direttiva 2006/123/CE

La Corte esclude che l'articolo 16 della direttiva sia la disposizione pertinente, poiché la controversia riguarda uno stabilimento stabile e duraturo nello Stato membro ospitante. La disciplina va quindi valutata alla luce degli articoli 14 e 15.

La Corte rileva anzitutto che l'articolo 14 vieta in modo assoluto i requisiti discriminatori e che tale divieto non ammette giustificazioni. Richiamando la propria giurisprudenza, osserva che, sebbene la misura sia formalmente fondata su criteri apparentemente neutri, dalla decisione di rinvio emergono elementi secondo cui, in pratica, colpisce soprattutto società detenute da soggetti non ungheresi. Se tali elementi fossero confermati dal giudice nazionale, la misura costituirebbe una discriminazione indiretta vietata.

In ogni caso, anche qualora non fosse ritenuta discriminatoria, la normativa costituirebbe un requisito da valutare ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 2, lettera g), e dovrebbe quindi superare il test di necessità e proporzionalità. La Corte conclude che ciò non avviene, richiamando le stesse ragioni già esposte rispetto al regolamento n. 1308/2013: la misura non è idonea a conseguire in modo coerente e sistematico gli obiettivi dichiarati.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che:

• il regolamento (UE) n. 1308/2013 osta alla normativa ungherese che impone sconti obbligatori e quantitativi minimi di prodotti alimentari a carico dei grandi distributori, con ammenda in caso di violazione;
• l'articolo 14, paragrafo 1, e l'articolo 15 della direttiva 2006/123/CE ostano alla medesima normativa per incompatibilità con il divieto di requisiti discriminatori e con il test di proporzionalità.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, nell'ambito dell'OCM dei prodotti agricoli, gli Stati membri non possono introdurre controlli nazionali dei prezzi che compromettano la libera formazione del prezzo e il funzionamento concorrenziale del mercato, salvo misure coerenti, sistematiche e proporzionate rispetto a obiettivi generali diversi. Sul versante dei servizi/stabilimento, la Corte ribadisce che la direttiva 2006/123/CE vieta i requisiti discriminatori e assoggetta gli altri requisiti nazionali a uno stringente controllo di necessità e proporzionalità.