Corte di giustizia, Sentenza C-816/24

Restrictive measures contro soggetti bielorussi: inclusione nelle liste sanzionatorie e appelli respinti

La pronuncia riguarda tre appelli riuniti proposti da Belaruskali AAT, Ivan Ivanovich Golovaty e Belarusian Potash Company AAT contro le sentenze del Tribunale che avevano confermato la loro iscrizione nelle liste UE soggette al congelamento di fondi e risorse economiche. La Corte si pronuncia nel contesto delle misure restrittive adottate in relazione alla situazione in Bielorussia e al coinvolgimento di tale Stato nell’aggressione russa contro l’Ucraina.

Contesto normativo e fattuale

La Corte ricostruisce l’evoluzione del regime sanzionatorio UE nei confronti della Bielorussia, avviato già nel 2004 e rafforzato con Decisione 2012/642/CFSP e Regolamento (CE) n. 765/2006, poi modificati nel 2022 e nel 2023. In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e b), della Decisione 2012/642 e l’articolo 2, paragrafi 4 e 5, del Regolamento n. 765/2006 prevedono l’inserimento in lista, tra gli altri, di persone ed entità:

• responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica;
• che beneficiano o sostengono il «Lukashenko regime».

Le misure contestate derivano dagli atti del Consiglio del 3 giugno 2022 e del 24 febbraio 2023, con cui i nomi dei ricorrenti sono stati inseriti o mantenuti nelle liste. Per Belaruskali e BPC il Consiglio ha valorizzato il ruolo economico delle società, la loro capacità di generare entrate e valuta estera per il regime e i legami con lo Stato bielorusso; per Golovaty sono stati richiamati il ruolo di direttore generale di Belaruskali, le alte cariche pubbliche e i rapporti con Lukashenko.

Procedimento dinanzi al Tribunale

In primo grado i ricorrenti avevano dedotto, tra l’altro:

• difetto di motivazione;
• violazione del principio di certezza del diritto, in particolare per l’asserita indeterminatezza dei concetti di «Lukashenko regime», «supporto» e «beneficio»;
• errori di valutazione in ordine alla sussistenza dei criteri di iscrizione;
• violazione del principio di proporzionalità.

Il Tribunale aveva respinto integralmente i ricorsi, ritenendo sufficientemente motivate le decisioni del Consiglio, compatibile con la certezza del diritto il criterio (b), e corretta la valutazione fattuale compiuta dal Consiglio, sia per il beneficio/supporto al regime sia, per Belaruskali e Golovaty, per la repressione della società civile.

Motivazione degli atti e distinzione tra «beneficio» e «supporto»

Quanto a BPC, la Corte conferma che la motivazione degli atti era sufficiente. Pur non separando in modo analitico i fatti riferiti al «benefiting» e allo «supporting», le ragioni addotte erano strutturate in due blocchi distinti e consentivano di comprendere il fondamento dell’iscrizione.

La Corte precisa che, nel valutare la sufficienza della motivazione, occorre considerare non solo il testo dell’atto, ma anche il contesto noto all’interessato e l’insieme della disciplina applicabile. Nel caso di specie, il riferimento ai due profili era chiaro e la distinzione era comunque desumibile dalla struttura dell’elencazione contenuta negli allegati.

Certezza del diritto e nozione di «Lukashenko regime»

Uno dei punti centrali riguarda la compatibilità del criterio (b) con il principio di certezza del diritto. La Corte conferma l’approccio del Tribunale: il diritto dell’Unione non impone una definizione astratta e chiusa del concetto di «Lukashenko regime». Il significato può essere ricavato dal linguaggio ordinario, dal contesto storico e dalla finalità delle misure.

La Corte osserva che:

• il principio di certezza del diritto richiede norme chiare e prevedibili, non la descrizione di ogni ipotesi concreta di applicazione;
• la necessità di interpretare una disposizione mediante criteri letterali, sistematici e teleologici non viola di per sé tale principio;
• nel caso di specie, era plausibile ricondurre al «regime di Lukashenko» operazioni finanziarie a favore dello Stato bielorusso o vantaggi concessi dallo stesso, quando tali operazioni si inserissero nel sistema di potere guidato da Lukashenko.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il «Lukashenko regime» sarebbe necessariamente distinto da «Repubblica di Bielorussia», «Governo» o «Stato bielorusso». Osserva che, in un contesto come quello bielorusso, le cerchie di soggetti che compongono il regime e quelle che controllano lo Stato si sovrappongono fisiologicamente. Le disposizioni sugli strumenti finanziari e sui prestiti a breve termine di cui agli articoli 1j e 1k del Regolamento n. 765/2006 non incidono su tale conclusione, perché hanno finalità diversa.

Valutazione dei fatti: Belaruskali, Golovaty e BPC

Sul piano dell’applicazione concreta del criterio (b), la Corte distingue tra censure inammissibili perché mirano a ottenere una nuova valutazione delle prove e censure eventualmente fondate su un’asserita distorsione dell’istruttoria.

Per Belaruskali e Golovaty, la Corte rileva che alcune doglianze miravano in realtà a contestare la ricostruzione dei fatti operata dal Tribunale, e quindi erano inammissibili in sede di appello. Riconosce però una distorsione di prova in un punto: il Tribunale aveva erroneamente affermato che Belaruskali fosse l’unico produttore di fertilizzanti potassici in Bielorussia e che detenesse un monopolio in quel settore. Tale errore, tuttavia, è stato ritenuto irrilevante perché gli altri elementi considerati dal Tribunale bastavano da soli a sorreggere la conclusione sul beneficio dal regime.

La Corte conferma che il Tribunale aveva potuto fondare l’iscrizione di Belaruskali su elementi quali:

• il ruolo di grande produttore mondiale di potassa;
• la sua capacità di generare entrate e valuta estera;
• il pagamento di dividendi allo Stato bielorusso;
• il contesto di economia controllata dal regime e di premialità della lealtà politica.

Quanto a Golovaty, la Corte condivide la valutazione secondo cui il suo ruolo di direttore generale di Belaruskali, le alte cariche pubbliche e i legami personali con Lukashenko potevano dimostrare sia il sostegno sia il beneficio dal regime.

Per BPC, la Corte conferma che il Tribunale poteva considerare rilevanti:

• il suo ruolo di braccio esportatore di Belaruskali;
• il fatto che le sue esportazioni incidessero in modo significativo sulle entrate in valuta estera del Paese;
• il trattamento preferenziale ricevuto dallo Stato bielorusso, anche dopo la cessazione formale di un monopolio;
• la possibilità che generasse dividendi e flussi finanziari verso soggetti pubblici.

La Corte sottolinea che non è necessario provare che le somme giungano direttamente al regime in una forma specifica: è sufficiente che l’attività dell’entità contribuisca alla disponibilità di risorse per lo Stato o per il sistema di potere che costituisce il regime.

Criterio (a): repressione della società civile

Belaruskali e Golovaty contestavano anche l’interpretazione del criterio (a), relativo alla repressione della società civile. La Corte non entra nel merito di tale censura perché la conferma della validità dell’iscrizione sulla base del criterio (b) rende il motivo ininfluente: anche se fondato, non potrebbe condurre all’annullamento delle sentenze impugnate.

Proporzionalità

Per BPC, la Corte respinge anche la censura di sproporzione. Ricorda che, nelle misure restrittive adottate in politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio gode di un ampio margine di discrezionalità e che la misura è illegittima solo se manifestamente inappropriata o eccedente il necessario.

Nel caso concreto, la Corte osserva che:

• l’obiettivo delle misure era legittimo, cioè aumentare la pressione sul regime di Lukashenko;
• BPC non aveva indicato al Tribunale misure alternative meno restrittive ma ugualmente efficaci;
• l’argomento secondo cui sarebbe bastato sanzionare soltanto Belaruskali era nuovo in appello e quindi irricevibile.

La Corte esclude quindi ogni inversione dell’onere della prova da parte del Tribunale.

Circumvention e motivazione aggiuntiva del Tribunale

BPC aveva inoltre contestato al Tribunale di aver introdotto d’ufficio il rischio di elusione delle misure attraverso BPC quale «exporting arm» di Belaruskali. La Corte dichiara la censura inoperante: quel passaggio della motivazione era formulato per completezza e non era necessario per giustificare l’applicazione del criterio (b).

Dispositivo e spese

La Corte riunisce i tre appelli ai fini della sentenza e li respinge integralmente. Condanna Belaruskali, Golovaty e BPC a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle del Consiglio; la Repubblica di Lituania, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

Dalla pronuncia emerge che:

• la nozione di «regime» in materia di sanzioni può essere interpretata alla luce del contesto politico-istituzionale e della finalità delle misure;
• il principio di certezza del diritto non richiede una definizione astratta e completa di tale nozione;
• il beneficio o supporto al regime può risultare anche da attività economiche che accrescono le entrate pubbliche o il potere finanziario del sistema di governo;
• in appello non è ammessa una mera richiesta di nuova valutazione dei fatti e delle prove;
• la proporzionalità delle misure restrittive va apprezzata con deferenza verso il margine di discrezionalità del Consiglio, salvo manifesta inadeguatezza.