Sentenza n. 315/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il diniego comunale relativo alla SCIA per il frazionamento, il cambio di destinazione d’uso e la ristrutturazione di un immobile destinato a casa funeraria, nonché gli atti presupposti, tra cui la deliberazione consiliare che escludeva la realizzazione di case funerarie nell’intera zona agricola e nelle aree di rispetto ambientale. In primo grado e in appello sono state dedotte la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, comma 6, e 37, comma 4, della l.r. Abruzzo n. 41/2012, dell’art. 3 l. n. 241/1990, dell’art. 37 delle NTA del piano regolatore e dell’art. 70 l.r. n. 18/1983. L’appellante ha sostenuto che, al di fuori delle zone A e B, la realizzazione delle case funerarie costituisce la regola e che i Comuni possono limitarla o escluderla soltanto in ambiti circoscritti o per singoli immobili, sulla base di specifici motivi igienico-sanitari, ambientali, storici, artistici, urbanistici o architettonici. Ha inoltre contestato la qualificazione dell’attività come incompatibile con la zona agricola e l’affermazione secondo cui essa avrebbe determinato un maggior carico urbanistico e la deruralizzazione dell’area. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione della deliberazione consiliare e la mancata impugnazione dell’art. 37 delle NTA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambe le eccezioni processuali. La deliberazione consiliare del 2021 e le NTA non avevano prodotto una lesione immediata e diretta, sicché potevano essere impugnate insieme all’atto applicativo, cioè al diniego che aveva concretizzato il pregiudizio. Nel merito, l’appello è stato accolto. Interpretando gli artt. 6, comma 6, e 37, comma 4, della l.r. Abruzzo n. 41/2012, il Collegio ha ritenuto che, oltre alle zone A e B, nelle quali le case funerarie sono vietate direttamente dalla legge regionale, negli altri ambiti territoriali il Comune non possa escludere in modo generalizzato tale attività, ma soltanto limitarla o vietarla in ambiti circoscritti o in singoli immobili, per specifici motivi e sulla base di un’adeguata motivazione. L’esclusione riferita all’intera zona agricola, motivata esclusivamente con la destinazione agricola dell’area, è stata quindi ritenuta illegittima. È stato inoltre rilevato che l’immobile ospitava già da anni un’attività autorizzata di onoranze funebri, che le NTA non riservavano la zona agricola alla sola attività agricola e che non era stato dimostrato che la casa funeraria avrebbe compromesso il territorio agricolo, la sua utilizzazione agricola o la destinazione naturale dell’area. Il diniego, comunque, non dava conto di tali elementi. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato accolto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 6, comma 6, l.r. Abruzzo n. 41/2012

  Ai Comuni sono attribuite le funzioni autorizzatorie per l’apertura delle case funerarie [...] I Comuni, inoltre, individuano negli strumenti urbanistici locali le aree in cui limitare od escludere la realizzazione delle case funerarie.

  La disposizione attribuisce ai Comuni il potere di individuare aree in cui limitare o escludere le case funerarie, ma tale potere deve essere esercitato nel rispetto dei limiti stabiliti dall’art. 37, comma 4, della medesima legge.

• art. 37, comma 4, l.r. Abruzzo n. 41/2012

  Le case funerarie non possono essere collocate nelle zone A e B di cui all’articolo 2 del d.m. 1444/1968 [...] Con deliberazione consiliare o con regolamento di polizia mortuaria, i Comuni possono individuare ulteriori ambiti del proprio territorio ovvero immobili nei quali, in ragione di particolari motivi di carattere igienico-sanitario, ambientale, storico, artistico, urbanistico ed architettonico, limitare o escludere la realizzazione di tali strutture.

  Nelle zone diverse da A e B la limitazione o esclusione delle case funerarie è eccezionale e può riguardare soltanto ambiti circoscritti o singoli immobili, sulla base di specifici motivi e di una motivazione adeguata; non è consentito il divieto generalizzato per l’intera zona agricola.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il diniego deve motivare specificamente le ragioni di fatto e di diritto che giustificano l’esclusione dell’intervento, dando conto degli elementi rilevanti emersi nel procedimento.

• art. 37 NTA del Piano regolatore del Comune di Torre de’ Passeri

  La disciplina della zona agricola non riserva necessariamente l’area alla sola attività agricola e può consentire utilizzazioni ulteriori, purché compatibili con la conservazione della destinazione del suolo e con la tutela dell’ambiente.

• art. 70 l.r. Abruzzo n. 18/1983

  La zona agricola può ammettere anche utilizzazioni edificatorie residenziali che conservino la destinazione del suolo e tutelino l’ambiente nelle sue caratteristiche contadine.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  Il termine per impugnare una previsione generale o regolamentare decorre, quando essa non è immediatamente lesiva, dalla comunicazione o conoscenza dell’atto applicativo che concretizza la lesione.

• art. 124 d.lgs. n. 267/2000

  La pubblicazione della deliberazione comunale non fa decorrere il termine di impugnazione quando la deliberazione non produce una lesione immediata e diretta della posizione del soggetto interessato.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale vieta direttamente la realizzazione di una determinata struttura soltanto in specifiche zone territoriali, il Comune, nelle restanti zone, può limitarne o escluderne la realizzazione solo per ambiti circoscritti o singoli immobili e sulla base di specifici motivi riconducibili a quelli previsti dalla legge, non mediante un divieto generalizzato riferito a un’intera categoria zonale.
• Il potere comunale di limitare o escludere l’apertura di case funerarie deve essere esercitato attraverso una motivazione concreta e puntuale, che evidenzi le condizioni di fatto e i motivi igienico-sanitari, ambientali, storici, artistici, urbanistici o architettonici posti a fondamento della limitazione.
• Una previsione generale o regolamentare che non produca una lesione immediata e diretta non deve essere impugnata autonomamente entro il termine decorrente dalla sua pubblicazione; essa può essere censurata insieme all’atto applicativo che concretizza la lesione e rende attuale l’interesse a ricorrere.
• Le norme tecniche di attuazione che disciplinano in modo generale e ripetibile l’attività edificatoria, senza stabilire immediatamente le potenzialità edificatorie del suolo, possono essere impugnate unitamente all’atto applicativo lesivo.
• La mera classificazione di un’area come agricola non dimostra, da sola, l’incompatibilità urbanistica di ogni attività diversa da quella agricola. L’amministrazione deve verificare e motivare concretamente l’eventuale compromissione della tutela del territorio agricolo, dell’utilizzazione agricola o della destinazione naturale dell’area.
• Quando nell’immobile è già autorizzata un’attività commerciale connessa al settore funerario, l’amministrazione deve considerare tale circostanza nel valutare la compatibilità della trasformazione in casa funeraria e non può fondare il diniego su un astratto richiamo alla destinazione agricola o al maggior carico urbanistico.

Come è indicizzato