Sentenza n. 7723/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società sanzionata aveva impugnato davanti al TAR Lazio il provvedimento con cui l’AGCM aveva ritenuto che ONE e alcune consorziate, tra cui la ricorrente, avessero ritardato e ostacolato il subentro di Autolinee Toscane nell’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale su gomma in Toscana, mediante la mancata trasmissione di informazioni sui beni essenziali e la mancata sottoscrizione degli atti di trasferimento. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, insufficienza della prova e della motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti; insussistenza dei presupposti dell’abuso ai sensi dell’art. 102 TFUE e della normativa nazionale; violazione della presunzione di innocenza e dei principi di legalità e proporzionalità; erronea quantificazione della sanzione e disparità di trattamento. Respinto il ricorso, in appello ha sostenuto: 1) omessa pronuncia e travisamento delle censure, poiché il ritardo nella firma dipendeva dal dissenso sulle condizioni economiche e contrattuali, non da una condotta ostruzionistica; 2) erroneità dell’accertamento del ritardo nella trasmissione delle informazioni e nel trasferimento dei beni, contestando l’essenzialità dei dati, la loro effettiva indisponibilità per AT e la prova del nesso causale con il ritardo; ha inoltre denunciato carenze istruttorie dell’AGCM e attribuito il ritardo alle trattative, alle richieste e alle condotte di AT e della Regione; 3) erroneità nel ritenere configurabile l’abuso nonostante l’incertezza derivante dai contenziosi sull’aggiudicazione e sul trasferimento dei beni; 4) in subordine, contestazione della gravità e della durata dell’infrazione; 5) omessa pronuncia sul sesto motivo di primo grado, in violazione della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dei primi tre motivi d’appello per genericità, ritenendoli sufficientemente specifici e coerenti con le censure formulate in primo grado. Ha accolto nel merito i primi tre motivi, richiamando la propria sentenza n. 7361/2026 relativa alla medesima vicenda: gli atti non dimostravano, secondo lo standard probatorio richiesto in materia antitrust e sanzionatoria, una strategia unitaria ed escludente imputabile alla società appellante. Il ritardo era compatibile con una pluralità di cause, tra cui l’incertezza della lex specialis sulle modalità e sui valori del trasferimento, le divergenze negoziali su prezzo, pagamenti, garanzie e clausole, e i contenziosi pendenti sull’aggiudicazione. La mancata immediata stipula anche dopo la trasmissione delle informazioni contestate indeboliva inoltre il nesso causale prospettato dall’AGCM. Per la posizione specifica della società rilevava anche che AT ne deteneva direttamente il 33% e avrebbe potuto ragionevolmente acquisire da sé le informazioni sulla rogitabilità. Il giudice ha ritenuto non provati in modo adeguato la posizione dominante rilevante, l’ingiustificatezza della condotta e gli effetti anticoncorrenziali concretamente apprezzabili; la mera resistenza negoziale o l’esercizio di facoltà difensive non bastano a integrare abuso. Accolti i primi tre motivi, sono rimasti assorbiti il quarto, subordinato e relativo alla quantificazione della sanzione, e il quinto, concernente l’omessa pronuncia su una censura di primo grado. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado accolto e tutti gli atti impugnati annullati. Spese del doppio grado integralmente compensate per novità delle questioni e complessità fattuale.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  In difetto di tale rigorosa dimostrazione, il rischio è quello di trasformare l’art. 102 TFUE da strumento di tutela della concorrenza in un improprio meccanismo di sindacato delle ordinarie controversie negoziali tra operatori economici, in contrasto con i principi da ultimo riaffermati dalla Corte di giustizia.

  L’abuso di posizione dominante non può essere desunto automaticamente dal ritardo nel subentro o dalla conflittualità negoziale: occorre provare concretamente l’esercizio distorto di un effettivo potere di mercato, la finalità o capacità escludente e il pregiudizio al processo concorrenziale.

• art. 3 l. 10 ottobre 1990, n. 287

  Anche la previsione di cui all’art. 3 della legge n. 287/1990, nel vietare l’abuso di posizione dominante all’interno del mercato nazionale, non ne fornisce una definizione, ma esemplifica una serie di condotte abusive, tra le quali colloca quelle escludenti, che consistono nell’impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico, a danno dei consumatori.

  Il divieto nazionale riguarda condotte escludenti idonee a ostacolare accesso o sviluppo del mercato; la loro configurabilità richiede l’accertamento concreto della condotta abusiva e dei suoi effetti, non la sola constatazione di un ritardo.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  E, infatti, le doglianze di parte appellante, come supra riassunte, appaiono sufficientemente specifiche e volte, nel solco delle censure svolte in primo grado, a censurare nel suo complesso il ragionamento posto dall’Autorità a base della contestazione e sostanzialmente condiviso dal giudice di prime cure nella sentenza impugnata.

  I motivi d’appello superano il requisito di specificità quando individuano in modo comprensibile gli errori della sentenza e contestano il ragionamento decisorio in continuità con le censure di primo grado.

Massime di principio

• Per configurare un abuso di posizione dominante occorre una valutazione concreta del comportamento nel contesto economico e normativo di riferimento e la prova che l’impresa abbia utilizzato un effettivo potere di mercato mediante strumenti estranei alla concorrenza basata sui meriti, con idoneità a compromettere il processo concorrenziale; la posizione dominante, il ritardo o l’effetto escludente non possono essere presunti automaticamente.
• Quando l’addebito riguarda il ritardo nel subentro successivo all’aggiudicazione di un servizio pubblico, la mera difficoltà o tardività del passaggio di consegne non dimostra di per sé un abuso: l’Autorità deve accertare il nesso causale tra la condotta imputata al gestore uscente e il ritardo, nonché l’assenza di giustificazioni economiche o giuridiche e la concreta compromissione della concorrenza.
• La complessità delle trattative, l’incertezza della lex specialis sulle modalità di trasferimento, sui valori degli asset e sulle garanzie, le divergenze contrattuali e i contenziosi pendenti sono cause alternative del ritardo che devono essere considerate nell’istruttoria e nella valutazione probatoria; se impediscono di attribuire con sufficiente certezza il ritardo a una strategia escludente, l’accertamento sanzionatorio non è adeguatamente provato.
• L’esercizio di facoltà negoziali e di strumenti di tutela riconosciuti dall’ordinamento, anche quando comporti ritardi, non integra di per sé abuso concorrenziale; occorre dimostrare che la condotta sia strumentale, ingiustificata e concretamente idonea a danneggiare la concorrenza.
• In appello, il requisito di specificità dei motivi è soddisfatto quando le censure individuano in modo sufficiente gli errori contestati e investono il ragionamento posto a fondamento della sentenza, anche sviluppando in continuità le doglianze già formulate in primo grado.

Come è indicizzato