Sentenza n. 7567/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Bancomat aveva chiesto all’AGCM di estendere l’istruttoria, avviata sul mandato double-tap imposto da Mastercard per i pagamenti contactless con carte co-badged, anche al mandato selettore: quest’ultimo richiedeva di preselezionare nel wallet digitale il circuito da utilizzare, potendo rendere meno agevole o scoraggiare l’uso del circuito nazionale nei pagamenti con smartphone. L’AGCM aveva respinto l’istanza il 7 giugno 2022, ritenendo insufficienti gli elementi per ulteriori accertamenti e richiamando l’operatività europea del mandato e l’assenza di ostacoli al caricamento e funzionamento delle carte co-badged negli altri Paesi. Successivamente aveva accettato gli impegni di Mastercard relativi al solo mandato double-tap, senza affrontare il mandato selettore. Bancomat ha impugnato il diniego e, con motivi aggiunti, la deliberazione sugli impegni. In appello ha contestato la ricostruzione del TAR, sostenendo che il mandato selettore potesse produrre autonomi effetti anticoncorrenziali e marginalizzare il circuito nazionale, soprattutto perché la maggior parte degli istituti bancari non consentiva l’uso delle carte co-badged nei wallet digitali; ha inoltre dedotto che le informazioni raccolte dall’AGCM non dimostravano l’assenza di problemi negli altri Paesi né chiarivano gli effetti concreti della preselezione. Ha denunciato l’erroneità della sentenza del TAR, il difetto d’istruttoria e l’insufficienza della motivazione del diniego, nonché ribadito l’ammissibilità del ricorso di primo grado. Mastercard ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta possibilità di caricare le carte co-badged nei wallet.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR Lazio n. 11227 del 9 giugno 2025 è integralmente riformata. È respinta l’eccezione di improcedibilità: la possibilità tecnica di caricare carte co-badged nei wallet, anche nel rispetto del mandato selettore, non dimostra che la pratica sia priva di effetti anticoncorrenziali né fa venir meno l’interesse alla decisione, poiché la preselezione può scoraggiare l’uso del circuito non prescelto e non è stato chiarito quanti istituti consentano effettivamente tale utilizzo. Il Collegio ritiene fondati congiuntamente i motivi relativi alla mancata estensione dell’istruttoria, al difetto d’istruttoria e alla motivazione generica: l’AGCM non ha adeguatamente accertato l’incidenza del mandato selettore sulla diffusione delle carte co-badged nei wallet e la sua idoneità a produrre dinamiche anticoncorrenziali. Le informazioni raccolte presso un solo istituto estero e Apple erano limitate e non esaminavano in modo adeguato il funzionamento della preselezione né la possibilità concreta di utilizzare al pagamento il circuito non selezionato. Non era quindi palesemente infondato che la pratica potesse costituire abuso di posizione dominante e marginalizzare il circuito nazionale; occorreva approfondire, tra l’altro, ostacoli tecnici, diffusione effettiva dei wallet, ragioni della mancata abilitazione presso alcuni istituti e andamento delle transazioni Bancomat. Sono accolti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti: annullato il diniego del 7 giugno 2022, è annullata per illegittimità derivata anche la deliberazione dell’11 ottobre 2022, limitatamente all’esclusione del mandato selettore dall’oggetto degli impegni accettati. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 14-ter, comma 1, l. 287/1990

  la deliberazione n. 30334 adottata nell’adunanza dell’AGCM dell’11 ottobre 2022, con la quale l’Autorità ha reso obbligatori gli impegni presentati da Mastercard ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990, come da ultimo modificati in data 8 agosto 2022, limitatamente alla parte in cui l’Autorità ha affermato l’esclusione delle regole di Mastercard relative al caricamento delle carte sui wallet digitali (c.d. mandato selettore) dall’oggetto del provvedimento di accettazione impegni;

  La disposizione è richiamata quale base per rendere obbligatori gli impegni accettati dall’AGCM. La sentenza annulla la deliberazione di accettazione limitatamente all’esclusione del mandato selettore, poiché l’Autorità non ne aveva adeguatamente verificato l’incidenza e l’idoneità a neutralizzare le criticità concorrenziali.

• l. 287/1990

  A fronte di tali considerazioni l’AGCM avrebbe potuto, e dovuto, espletare una istruttoria più approfondita, al fine di chiarire, ad esempio: se e quali siano gli ostacoli tecnici al caricamento delle carte co-badged sui portafogli digitali; se il rispetto del “mandato selettore” accresca tali ostacoli tecnici; se tali ostacoli siano stati superati dalla totalità degli istituti di credito o meno; se il “mandato-selettore” costituisca una formalità necessaria per caricare qualsiasi carta co-badged su un portafoglio digitale, o se le carte co-badged possano essere utilizzate, su portafoglio digitale, anche senza il mandato selettore; per quali ragioni una parte degli istituti bancari non consenta, eventualmente, l’uso di carte co-badged nel portafoglio digitale.

  Nel valutare la decisione dell’AGCM di non estendere il procedimento antitrust, il giudice richiede un’istruttoria concretamente adeguata a chiarire gli ostacoli tecnici e gli effetti concorrenziali della pratica. La possibilità astratta di utilizzare le carte non basta a escludere un possibile abuso o una marginalizzazione del circuito nazionale.

Massime di principio

• Quando l’Autorità antitrust decide di non estendere un procedimento a una pratica potenzialmente lesiva della concorrenza, deve svolgere accertamenti adeguati e motivare in modo specifico la decisione sulla base di elementi istruttori riferibili alla pratica e ai suoi effetti; non è sufficiente una motivazione generica sull’assenza di ostacoli in altri mercati o Paesi.
• La mera possibilità tecnica di utilizzare un prodotto o un servizio non esclude di per sé un effetto anticoncorrenziale: occorre valutare se le condizioni imposte rendano l’utilizzo meno agevole e siano idonee a scoraggiare la scelta degli utenti o a marginalizzare un concorrente.
• Nel valutare una pratica di preselezione in un wallet digitale, l’istruttoria deve considerare se e come l’utente possa utilizzare al momento del pagamento un circuito diverso da quello preselezionato, quanto sia agevole modificare l’impostazione e quale sia la diffusione effettiva della funzionalità presso gli operatori interessati.
• L’accettazione di impegni relativi a una pratica non giustifica l’esclusione dall’analisi di una distinta condotta potenzialmente connessa o autonomamente lesiva, se l’Autorità non ne ha verificato gli effetti e l’idoneità degli impegni a neutralizzarli.

Come è indicizzato